Abusi Edilizi e Trasferimenti Immobiliari: La Guida Completa del Notaio

di Manlio Carlo Soldani, Notaio in Domodossola

La compravendita di immobili rappresenta uno dei momenti più delicati nella vita di ciascuno di noi, e la presenza di abusi edilizi costituisce spesso un ostacolo che può compromettere o rendere impossibile la conclusione dell’affare. Come notaio, mi trovo quotidianamente a dover valutare la conformità urbanistico-edilizia degli immobili oggetto di transazione, e ritengo fondamentale fare chiarezza su un tema che genera molta confusione tra i cittadini.

La Distinzione Fondamentale: Abusi Maggiori e Abusi Minori

Non tutti gli abusi edilizi producono le stesse conseguenze giuridiche. La giurisprudenza e la prassi notarile hanno elaborato nel tempo una distinzione essenziale tra due categorie di difformità: gli abusi maggiori, che impediscono la commerciabilità dell’immobile, e gli abusi minori, che invece non costituiscono ostacolo alla circolazione giuridica del bene.

Gli abusi maggiori sono quegli interventi edilizi realizzati in assenza del necessario titolo abilitativo che, secondo la distinzione elaborata dalla prassi notarile e dalla giurisprudenza, impediscono la commerciabilità dell’immobile. Tuttavia, alla luce della sentenza delle Sezioni Unite n. 8230/2019, occorre fare chiarezza su quando effettivamente si verifica questa incomerciabilità.

Impediscono effettivamente il trasferimento (rendendo nullo l’atto per impossibilità di inserire le menzioni urbanistiche obbligatorie):

• La costruzione integrale di un edificio in totale assenza di titolo abilitativo – non essendoci alcun titolo da menzionare nell’atto, questo risulta nullo
• Le sopraelevazioni, ampliamenti volumetrici o ristrutturazioni edilizie pesanti realizzate senza permesso di costruire, quando costituiscono interventi di cui all’art. 10 del D.P.R. 380/2001 – anche in questo caso manca il titolo da menzionare e l’atto è nullo

Non impediscono il trasferimento (l’atto è valido secondo Cass. SS.UU. n. 8230/2019), pur esponendo l’acquirente a gravi conseguenze amministrative e penali:

• Gli immobili realizzati in totale difformità rispetto a un titolo edilizio esistente – il titolo esiste ed è menzionabile nell’atto, pertanto il contratto è valido anche se l’opera realizzata è completamente diversa da quella autorizzata. La difformità rileva solo sul piano della garanzia per vizi.
• Le modifiche sostanziali della destinazione d’uso realizzate senza titolo – se l’immobile ha un titolo edilizio primario menzionabile, l’atto è valido pur in presenza di questo abuso

Questi interventi, quando realizzati senza titolo o in assenza di sanatoria, integrano le fattispecie sanzionate dagli articoli 31 e 44 del Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. 380/2001) con ordini di demolizione, sanzioni pecuniarie e, nei casi più gravi, sanzioni penali. Possono essere sanati attraverso il rilascio di un permesso in sanatoria (se ricorrono i presupposti) o, laddove possibile, attraverso la presentazione di una pratica di condono edilizio.

Le Menzioni Urbanistiche Obbligatorie negli Atti Notarili

Il legislatore, con l’articolo 46 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia) e l’articolo 40 della Legge 47/1985, ha introdotto un sistema di controllo basato su specifiche dichiarazioni che la parte cedente deve rendere nell’atto di trasferimento, a pena di nullità.

La norma stabilisce che negli atti pubblici e nelle scritture private autenticate aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento di comunione di diritti reali su fabbricati già esistenti, le parti devono dichiarare, per quanto di loro conoscenza, gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione del fabbricato o che ne ha legittimato la stessa.

Il Contenuto delle Dichiarazioni Obbligatorie

La dichiarazione, che deve essere resa dalla parte cedente, deve contenere:

1. Per gli immobili costruiti dopo il 1° settembre 1967: gli estremi completi del titolo edilizio (numero, data di rilascio, autorità che lo ha emanato) – permesso di costruire, concessione edilizia, D.I.A. o S.C.I.A., a seconda del periodo e del tipo di intervento.
2. Per gli immobili costruiti prima del 1° settembre 1967: la dichiarazione, resa sotto forma di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, che la costruzione è iniziata in data anteriore al 1° settembre 1967, epoca in cui non era necessario alcun titolo abilitativo.
3. Per gli interventi successivi rilevanti: qualora siano stati eseguiti interventi edilizi successivi alla costruzione originaria che abbiano comportato modifiche rilevanti (ampliamenti, sopraelevazioni, ristrutturazioni pesanti che hanno creato nuove unità immobiliari o aumentato la volumetria), devono essere indicati anche i titoli abilitativi relativi a tali interventi. Non occorre invece menzionare i titoli relativi a opere meramente interne o di manutenzione che non hanno modificato la consistenza dell’immobile.
4. Per gli immobili sanati con condono: gli estremi della domanda di condono, l’eventuale provvedimento di concessione in sanatoria rilasciato dal Comune e l’avvenuto pagamento delle somme dovute.

La Nullità dell’Atto: Quando Ricorre e Quando No

Questo è il punto cruciale su cui la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la fondamentale sentenza n. 8230 del 22 marzo 2019, ha fatto definitivamente chiarezza, ponendo fine a un dibattito decennale.

La Natura della Nullità: Nullità “Testuale”

Le Sezioni Unite hanno qualificato la nullità prevista dall’art. 46 D.P.R. 380/2001 e dall’art. 40 L. 47/1985 come nullità “testuale”, riconducendola nell’ambito dell’art. 1418, comma 3, cod. civ., di cui costituisce una specifica declinazione.

Con l’espressione “nullità testuale” la Cassazione intende, in stretta adesione al dato normativo, un’unica fattispecie di nullità che colpisce gli atti tra vivi ad effetti reali elencati nelle norme che la prevedono, volta a sanzionare la mancata inclusione in detti atti degli estremi del titolo abilitativo dell’immobile.

Quando l’Atto È NULLO

Secondo la sentenza delle Sezioni Unite n. 8230/2019, l’atto è nullo nei seguenti casi:

1. Quando manca del tutto la menzione degli estremi del titolo edilizio nell’atto. Si tratta della nullità in senso stretto per violazione dell’obbligo formale di inserire la menzione.
2. Quando il titolo edilizio menzionato non esiste realmente. La Cassazione ha chiarito che il titolo deve “esistere realmente” al momento della stipula dell’atto. Se la parte dichiara gli estremi di un titolo inesistente (inventato, mai rilasciato), la dichiarazione è considerata come omessa e l’atto è nullo.
3. Quando il titolo edilizio menzionato non è riferibile all’immobile oggetto di trasferimento. La Cassazione richiede che il titolo sia “riferibile, proprio, a quell’immobile”. Se si menziona un titolo edilizio che riguarda un altro edificio o un’altra unità immobiliare, la menzione è inidonea e l’atto è nullo.

La Corte ha precisato che “la dichiarazione falsa o erronea determina al pari dell’omessa dichiarazione la nullità dell’atto” quando la falsità riguarda l’esistenza stessa del titolo o la sua riferibilità all’immobile. In questi casi, la dichiarazione falsa equivale all’assenza di menzione.

Quando l’Atto È VALIDO

Per contro, l’atto è valido quando:

“In presenza nell’atto della dichiarazione dell’alienante degli estremi del titolo urbanistico, reale e riferibile all’immobile, il contratto è valido a prescindere dal profilo della conformità o della difformità della costruzione realizzata al titolo menzionato” (Cass. SS.UU. n. 8230/2019).

Questo principio fondamentale significa che:

1. L’atto è valido anche se l’immobile presenta difformità rispetto al titolo edilizio menzionato. Non importa se l’immobile è stato costruito in modo difforme dal progetto approvato, o se sono stati realizzati abusi successivi: finché il titolo edilizio primario esiste ed è riferibile all’immobile, l’atto è valido.
2. L’atto è valido anche se esistono opere abusive sull’immobile, purché il titolo edilizio principale sia stato menzionato. Gli abusi edilizi non determinano la nullità dell’atto di trasferimento.
3. L’atto è valido anche se la parte venditrice ha reso dichiarazioni inesatte circa la conformità dell’immobile al titolo, purché gli estremi del titolo siano stati correttamente indicati. Le dichiarazioni false sulla conformità non determinano nullità dell’atto.
4. L’atto è valido anche se nell’atto sono state omesse le menzioni relative a titoli secondari (relativi a interventi successivi minori), purché sia stato menzionato il titolo edilizio primario della costruzione.

L’Interesse Tutelato dalla Norma

La Cassazione ha chiarito che la finalità delle menzioni urbanistiche consiste nell’informazione dell’acquirente, affinché questi, sulla base degli estremi del titolo dichiarati nell’atto, possa “svolgere le indagini ritenute più opportune per appurare la regolarità urbanistica del bene, e così valutare la convenienza dell’affare” (Cass. SS.UU. n. 8230/2019).

La norma non mira a rendere incommerciabili gli immobili abusivi attraverso lo strumento della nullità civilistica. L’abusivismo edilizio è contrastato invece con le sanzioni amministrative (ordine di demolizione, sanzioni pecuniarie) e penali previste dal Testo Unico dell’Edilizia. La nullità civilistica ha la sola funzione di garantire che l’acquirente sia messo in condizione di conoscere l’esistenza del titolo edilizio e di verificarne il contenuto, decidendo poi consapevolmente se procedere o meno all’acquisto.

La Conferma della Nullità

L’art. 46, comma 4, del D.P.R. 380/2001 prevede che la nullità è confermabile con successivo atto, a determinate condizioni.

La conferma è possibile solo quando:

• L’omessa menzione del titolo edilizio sia dipesa da mero errore della parte cedente, ignoranza o dimenticanza dell’inserimento della clausola
• Il titolo edilizio esisteva realmente al momento del primo atto
• Non sia invece dipesa da inesistenza del titolo stesso

In questo caso, con un successivo atto contenente le menzioni omesse, si può confermare l’atto originariamente nullo, sanando retroattivamente il vizio formale. La conferma opera solo per la nullità formale (mancata menzione di un titolo esistente), ma non può ovviamente operare se il titolo non esiste affatto.

Il Ruolo del Notaio: Un Perimetro Rigorosamente Delimitato

Su questo aspetto è fondamentale fare chiarezza assoluta, perché l’attività del notaio in materia urbanistica è spesso fraintesa. La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha tracciato confini nettissimi.

Gli Obblighi del Notaio

Il notaio ha il solo obbligo di:

1. Ricevere le dichiarazioni rese dalla parte cedente circa gli estremi del titolo edilizio o circa l’anteriorità della costruzione al 1° settembre 1967.
2. Inserire tali dichiarazioni nell’atto a pena di nullità dello stesso.
3. Fornire alle parti informazione e consiglio circa la necessità che l’acquirente faccia verificare da un tecnico la regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile prima dell’acquisto.

Ciò che il Notaio NON Deve Fare

La Cassazione, con ordinanza n. 14567 del 25 maggio 2023, ha stabilito con assoluta chiarezza che:

“In tema di responsabilità professionale del notaio rogante un atto pubblico di compravendita immobiliare, non sussiste un obbligo giuridico a carico del pubblico ufficiale di verificare la corrispondenza al vero di quanto dichiarato dal venditore in merito alla conformità del bene compravenduto agli strumenti urbanistici”.

La Corte ha precisato che “la responsabilità del notaio è esclusa qualora, dall’esame della documentazione sottoposta alla sua attenzione e con l’uso della diligenza professionale richiesta, non sia possibile cogliere eventuali difformità urbanistiche dell’immobile rispetto a quanto dichiarato dal venditore”.

Questo significa che il notaio NON ha l’obbligo di:

1. Verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dal venditore. Il notaio non deve sindacare se quanto dichiarato dalla parte corrisponda al vero.
2. Acquisire i titoli edilizi dal Comune. Non esiste alcun obbligo legale per il notaio di richiedere e ottenere copia dei titoli edilizi dagli uffici comunali. Tale attività può essere svolta solo su espresso incarico conferito dalle parti nell’ambito del mandato professionale.
3. Verificare la conformità urbanistica sostanziale dell’immobile. Il notaio non deve accertare se l’immobile sia conforme ai titoli edilizi o se presenti abusi. Questa verifica richiede competenze tecniche (di geometra, architetto, ingegnere) che non fanno parte del bagaglio professionale del notaio.
4. Effettuare sopralluoghi sull’immobile per verificarne lo stato di fatto.
5. Confrontare lo stato di fatto con i progetti depositati presso il Comune.

La Cassazione ha ulteriormente precisato (sent. n. 14567/2023) che “nel caso di immobile edificato in epoca antecedente al 1967, in assenza di elementi documentali che evidenzino modifiche successive necessitanti provvedimenti autorizzativi, il notaio non può essere ritenuto responsabile per non aver rilevato la falsità delle dichiarazioni rese dal venditore circa l’assenza di modifiche richiedenti licenza o concessione edilizia”.

Le Conseguenze della Violazione degli Obblighi del Notaio

La violazione dell’obbligo di inserire le menzioni urbanistiche nell’atto determina:

1. La nullità dell’atto, come abbiamo visto, se le menzioni mancano del tutto o se il titolo menzionato non esiste o non è riferibile all’immobile.
2. NON determina responsabilità disciplinare per il notaio la mancata acquisizione dei titoli edilizi dal Comune o la mancata verifica della conformità urbanistica, in quanto si tratta di attività che non rientrano negli obblighi legali del notaio.
3. Può determinare responsabilità professionale nei confronti del cliente solo se il notaio aveva assunto uno specifico incarico di acquisire i titoli o di verificare determinati aspetti urbanistici, e tale incarico non è stato adempiuto. Ma tale responsabilità professionale non ha alcuna conseguenza sulla validità dell’atto.

Le Conseguenze per l’Acquirente: Garanzia per Vizi e Sanzioni Amministrative

Sul Piano Civilistico: La Garanzia per Vizi

Come stabilito dalle Sezioni Unite, le dichiarazioni false rese dal venditore o l’esistenza di difformità rispetto al titolo edilizio menzionato non determinano la nullità dell’atto, che resta valido.

Queste situazioni rilevano invece sul piano della garanzia per vizi della cosa venduta prevista dagli articoli 1490 e seguenti del Codice Civile. L’acquirente che scopra successivamente all’acquisto:

• La presenza di abusi edilizi non dichiarati
• La difformità dell’immobile rispetto al titolo edilizio
• La falsità delle dichiarazioni del venditore circa la regolarità urbanistica

può agire contro il venditore per:

1. Chiedere la risoluzione del contratto se i vizi sono talmente gravi da rendere l’immobile inidoneo all’uso cui è destinato o da diminuirne in modo apprezzabile il valore.
2. Chiedere la riduzione del prezzo in misura corrispondente al minor valore dell’immobile.
3. Chiedere il risarcimento del danno se il venditore era a conoscenza dei vizi e non li ha dichiarati (dolo) o se avrebbe dovuto conoscerli usando l’ordinaria diligenza (colpa).

Sul Piano Amministrativo e Penale: Le Sanzioni Restano Applicabili

È fondamentale comprendere che la validità dell’atto di trasferimento non esclude affatto l’applicabilità delle sanzioni amministrative e penali previste dalla normativa edilizia.

Come precisato dalla Cassazione, “l’abusivismo edilizio è contrastato con l’irrogazione delle sanzioni penali e amministrative; non, invece, a mezzo della sanzione civilistica della nullità” (Cass. SS.UU. n. 8230/2019).

Pertanto, anche se il contratto di compravendita è perfettamente valido, l’acquirente che ha acquistato un immobile abusivo si troverà ad affrontare:

1. L’ordine di demolizione emesso dal Comune ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001, che ha natura reale e opera sine die (può essere emesso in qualsiasi momento, anche a distanza di molti anni).
2. Le sanzioni pecuniarie previste per i diversi tipi di abuso edilizio.
3. Le sanzioni penali nei casi più gravi previste dall’art. 44 del D.P.R. 380/2001 (che possono essere applicate anche al nuovo proprietario se continua a detenere l’immobile abusivo).
4. La confisca dell’immobile o dell’area nei casi più gravi.
5. L’impossibilità di ottenere titoli edilizi per ristrutturazioni, ampliamenti o altri interventi fino a quando l’abuso non sia sanato.
6. L’impossibilità di accedere a mutui ipotecari presso molti istituti di credito che richiedono la regolarità urbanistica.
7. Difficoltà in caso di successiva rivendita, in quanto l’abuso dovrà essere dichiarato e potrebbe rendere l’immobile meno appetibile o addirittura invendibile se si tratta di abuso maggiore.

Le Cautele Indispensabili per l’Acquirente

Alla luce di quanto sopra esposto, risulta evidente che la sola presenza delle menzioni urbanistiche nell’atto notarile non garantisce affatto che l’immobile sia regolare sotto il profilo urbanistico-edilizio.

Le menzioni hanno la sola funzione di informare l’acquirente dell’esistenza di un titolo edilizio, ma non certificano la conformità dell’immobile a quel titolo. La verifica della conformità è onere esclusivo dell’acquirente.

Le Verifiche Tecniche Necessarie

Per tutelarsi efficacemente, l’acquirente deve:

1. Incaricare un tecnico professionista abilitato (geometra, architetto o ingegnere) prima della stipula del preliminare o comunque prima del rogito definitivo.
2. Richiedere al tecnico di effettuare un sopralluogo dell’immobile per rilevarne lo stato di fatto.
3. Acquisire presso il Comune competente tutta la documentazione urbanistico-edilizia relativa all’immobile:

• Titolo edilizio primario (concessione, permesso di costruire)
• Eventuali titoli edilizi secondari per interventi successivi
• Planimetrie e elaborati grafici approvati
• Certificato di agibilità
• Eventuali pratiche di condono

1. Fare verificare dal tecnico la corrispondenza tra lo stato di fatto dell’immobile e quanto risulta dai titoli edilizi e dalle planimetrie approvate.
2. Ottenere dal tecnico una relazione scritta che attesti la regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile o che evidenzi le eventuali difformità riscontrate.
3. In caso di difformità, valutare:

• Se si tratta di abusi maggiori (che impediscono la commerciabilità) o minori
• Se gli abusi sono sanabili e a che condizioni
• I costi della sanatoria
• I rischi connessi all’acquisto di un immobile con abusi non sanabili
• L’opportunità di richiedere una riduzione del prezzo o di rinunciare all’acquisto

L’Importanza della Tempistica

Queste verifiche devono essere effettuate prima della stipula del contratto preliminare, o comunque il preliminare dovrebbe contenere una clausola sospensiva che subordini l’efficacia del contratto all’esito positivo delle verifiche urbanistiche.

Una volta stipulato il rogito definitivo, sarà estremamente difficile per l’acquirente tutelarsi, in quanto:

• Dovrà provare che il venditore era in dolo o in colpa
• Dovrà affrontare un contenzioso giudiziario lungo e costoso
• Nel frattempo, subirà tutte le conseguenze amministrative e penali dell’abuso

Il Ruolo del Notaio Come Consulente

Pur non avendo l’obbligo di verificare la conformità urbanistica, il notaio ha il dovere professionale di:

• Informare le parti circa la necessità di effettuare le verifiche tecniche
• Consigliare all’acquirente di incaricare un tecnico prima della stipula
• Evidenziare eventuali elementi di sospetto che emergano dalla documentazione esaminata
• Suggerire l’inserimento di clausole di garanzia nel contratto preliminare

Il notaio che ometta di fornire queste informazioni potrebbe incorrere in responsabilità professionale per violazione dell’obbligo di consiglio, pur non essendo responsabile della conformità urbanistica in sé.

Conclusioni

La materia degli abusi edilizi e delle menzioni urbanistiche negli atti notarili è stata definitivamente chiarita dalla giurisprudenza di legittimità, che ha tracciato confini precisi tra tre piani distinti:

1. Il piano della validità dell’atto: l’atto è nullo solo se mancano le menzioni o se il titolo menzionato non esiste o non è riferibile all’immobile. L’atto è invece valido anche in presenza di abusi o difformità, purché il titolo edilizio primario sia stato menzionato.
2. Il piano della regolarità urbanistica sostanziale: questo attiene esclusivamente ai rapporti tra le parti (venditore e acquirente) e rileva come garanzia per vizi. L’acquirente può agire contro il venditore per ottenere la risoluzione, la riduzione del prezzo o il risarcimento del danno.
3. Il piano delle sanzioni amministrative e penali: queste restano pienamente applicabili indipendentemente dalla validità dell’atto, e colpiscono il proprietario dell’immobile (quindi l’acquirente) anche se questi era in buona fede.

Il sistema delineato dalla Cassazione attribuisce all’acquirente l’onere di verificare preventivamente la regolarità urbanistica dell’immobile, attraverso l’incarico a un tecnico professionista. Le menzioni urbanistiche hanno la sola funzione di fornire all’acquirente le informazioni necessarie per effettuare tali verifiche, non di certificare la regolarità.

Il notaio ha un ruolo esclusivamente formale: deve ricevere le dichiarazioni delle parti e inserirle nell’atto, ma non deve verificarne la veridicità né accertare la conformità sostanziale dell’immobile.

Solo attraverso verifiche tecniche preventive, condotte da professionisti abilitati prima della stipula, è possibile tutelare efficacemente l’acquirente, prevenendo sia contenziosi civili futuri sia l’applicazione di sanzioni amministrative e penali.

Manlio Carlo Soldani
Notaio in Domodossola
Via Camillo Prampolini n. 14
Iscritto al Collegio Notarile di Verbania
Email: domodossola@notaiosoldani.it
Tel. 0324 066077

 

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