Zone di Importanza Militare: Acquisti Immobiliari e Notaio

Sintesi

Il mercato immobiliare europeo è tornato al centro dell’attenzione delle autorità di sicurezza per ragioni che esulano dalla tradizionale tutela del risparmio o della trasparenza fiscale. Diversi Stati di confine con la Federazione Russa hanno introdotto o rafforzato restrizioni all’acquisto di immobili da parte di cittadini russi, motivate da timori di utilizzo di beni immobili a fini di intelligence o di preposizionamento in prossimità di infrastrutture sensibili. L’ordinamento italiano dispone da tempo di uno strumento equivalente, oggi tornato di attualità: l’art. 335 del Codice dell’ordinamento militare, che subordina all’autorizzazione del prefetto, previo parere vincolante dell’autorità militare, l’alienazione di immobili siti in zone dichiarate di importanza militare a favore di cittadini extracomunitari. Il presente contributo ricostruisce la disciplina vigente, il rapporto con il diritto dell’Unione europea alla luce della sentenza Albore, e la sua collocazione sistematica accanto agli strumenti del golden power e delle sanzioni UE, individuando gli adempimenti a carico del notaio rogante.

Premessa: il mercato immobiliare come variabile di sicurezza nazionale

Dal 2022 il tema della proprietà immobiliare acquisita da cittadini di Stati terzi ha assunto, in diversi ordinamenti europei, una rilevanza che va oltre il tradizionale perimetro del diritto civile e tributario. La Finlandia ha introdotto restrizioni all’acquisto di immobili da parte di cittadini russi non residenti, motivate da valutazioni di sicurezza nazionale legate alla vicinanza di alcuni beni a infrastrutture critiche o installazioni sensibili: il ministero della Difesa finlandese ha reso noto di avere posto sotto osservazione alcune migliaia di immobili e di avere negato l’autorizzazione a diverse transazioni. Analoghe preoccupazioni sono state espresse dai servizi di sicurezza svedesi, che nei rapporti sulla minaccia nazionale più recenti individuano nella Federazione Russa il principale attore ostile in termini di spionaggio e operazioni di influenza, in un contesto reso più delicato dagli episodi di danneggiamento di infrastrutture sottomarine nel Mar Baltico registrati a partire dal 2024.

Il fenomeno non riguarda soltanto gli Stati del fianco orientale della NATO. Anche in Italia, seppure con un impianto normativo risalente e meno noto agli operatori rispetto alla disciplina delle sanzioni UE o dell’antiriciclaggio, esiste da tempo uno strumento specificamente destinato a sottoporre a controllo pubblicistico l’acquisto di immobili da parte di stranieri in aree del territorio nazionale qualificate di rilievo strategico: la disciplina delle zone di importanza militare, oggi contenuta nell’art. 335 del Codice dell’ordinamento militare (d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66). Una norma nata per finalità diverse da quelle attuali — le sue origini risalgono alla legislazione sulle zone di confine degli anni Trenta — che si rivela oggi uno strumento coerente con le più recenti preoccupazioni europee in materia di sicurezza economica.

Le zone di importanza militare: origine e disciplina vigente

Origine storica e fonte vigente

La disciplina trae origine dalla legge 8 luglio 1935, n. 1095, che per prima assoggettò ad autorizzazione preventiva gli atti di trasferimento di immobili situati in zone di confine o di rilievo militare a soggetti non italiani. L’impianto è confluito, con modificazioni, nell’art. 335 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), che ne costituisce oggi la fonte vigente.

La norma sottopone all’approvazione del prefetto competente per territorio tutti gli atti di alienazione, totale o parziale, di immobili ubicati nelle zone del territorio nazionale dichiarate di importanza militare — individuate con apposito regolamento adottato di concerto tra i Ministri della difesa, dell’interno e della giustizia — quando l’acquirente sia un cittadino extracomunitario. Il perimetro applicativo si estende, secondo l’interpretazione dottrinale prevalente, ben oltre la compravendita in senso stretto, per ricomprendere ogni vicenda negoziale idonea a mettere lo straniero nella disponibilità materiale del bene, incluse le assegnazioni conseguenti a vendita in sede esecutiva.

La procedura autorizzativa

Il procedimento si articola in due fasi: l’autorità militare territorialmente competente esprime un parere che il prefetto non può disattendere se favorevole, e che si intende reso in senso favorevole ove non pervenga entro quarantacinque giorni dalla richiesta; il prefetto provvede quindi entro il termine complessivo di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza. Il diniego deve essere motivato. L’autorizzazione, una volta rilasciata, perde efficacia se l’atto non viene stipulato entro sei mesi.

Buona parte dei soggetti che oggi compongono lo spazio giuridico europeo sono sottratti all’applicazione della norma: l’autorizzazione non è richiesta per gli atti a favore di cittadini dell’Unione europea, di enti pubblici e, più in generale, di persone giuridiche con sede principale nel territorio dell’Unione. Il perimetro soggettivo residuo — cittadini di Stati terzi, persone fisiche o giuridiche — è quindi quello su cui si concentra oggi l’attenzione, in un contesto internazionale nel quale la provenienza extra-UE dell’acquirente assume un rilievo che la norma, pensata negli anni Trenta per finalità difensive generali, non poteva anticipare nei termini attuali.

Gli effetti della violazione e il ruolo del notaio

In assenza dell’autorizzazione prefettizia, gli atti di alienazione sono privi di efficacia giuridica: si tratta di un’inefficacia che opera sul piano sostanziale, prima ancora che su quello pubblicitario. I conservatori dei registri immobiliari, per parte loro, non possono procedere alla trascrizione dell’atto se non viene esibita la prova dell’intervenuta approvazione. Il legislatore ha inoltre previsto una sanzione specifica per gli acquisti realizzati per interposta persona, dichiarati espressamente nulli, e una sanzione penale — reclusione da sei mesi a tre anni, oltre alla multa — a carico del responsabile della violazione.

Per il notaio rogante l’adempimento assume quindi un rilievo che precede la fase della trascrizione: la verifica della collocazione dell’immobile in una zona dichiarata di importanza militare, e della conseguente necessità dell’autorizzazione prefettizia, si colloca nell’ambito del controllo di legalità sostanziale dell’atto, con le implicazioni che ne derivano in punto di responsabilità disciplinare e di ricevibilità dell’atto stesso. Va inoltre osservato che l’ampia lettura data dalla dottrina alla nozione di «atti di alienazione» — comprensiva, come ricordato, di ogni vicenda negoziale che attribuisca la disponibilità materiale del bene — impone una valutazione che non si esaurisce nella qualificazione formale del negozio, ma ne considera la sostanza economica.

Sul piano pratico, l’accertamento richiede la consultazione della cartografia e degli elenchi predisposti dalle autorità militari territorialmente competenti, di norma tramite le articolazioni territoriali del Ministero della difesa: un’informazione non sempre di immediato reperimento, che consiglia, nei casi dubbi — immobili prossimi a installazioni militari, portuali o infrastrutturali, specie nelle regioni di confine — una verifica preventiva prima di procedere alla stipula.

Sotto il profilo deontologico, l’omessa verifica espone il notaio a responsabilità disciplinare per violazione degli obblighi di controllo di legalità sostanziale che presidiano la funzione notarile, a prescindere dall’eventuale buona fede delle parti. Si tratta di una responsabilità che si affianca, senza sovrapporsi, a quella eventualmente derivante dalla violazione di altre discipline concorrenti — sanzioni UE, normativa antiriciclaggio — e che richiede pertanto una verifica autonoma, non assorbita dagli altri controlli ordinariamente svolti in sede di ricevimento dell’atto.

Il caso Albore e i rapporti con il diritto dell’Unione europea

La compatibilità della disciplina con il diritto dell’Unione europea è stata oggetto di un contenzioso che ha avuto origine, non a caso, dall’iniziativa di un notaio italiano, e che si è concluso con la sentenza della Corte di giustizia del 13 luglio 2000 nella causa C-423/98 (Albore). La Corte ha ritenuto contraria alla libertà di circolazione dei capitali e al principio di non discriminazione la disciplina nella parte in cui assoggettava ad autorizzazione preventiva anche gli acquisti effettuati da cittadini e persone giuridiche di altri Stati membri, non risultando dimostrata, per tale categoria di soggetti, un’esigenza di tutela della sicurezza nazionale idonea a giustificare la disparità di trattamento rispetto ai cittadini italiani.

La pronuncia ha determinato l’assestamento della disciplina nella sua fisionomia attuale: esclusione dei cittadini e delle persone giuridiche dell’Unione europea e dello Spazio economico europeo, con mantenimento del regime autorizzativo per i soli cittadini di Stati terzi. Le conclusioni dell’avvocato generale nella medesima causa avevano peraltro riconosciuto la compatibilità comunitaria di un regime di controllo preventivo riferito ai soli acquirenti extracomunitari, in quanto espressione di un legittimo interesse alla tutela della difesa nazionale non comparabile, per intensità e finalità, alla posizione dei cittadini dell’Unione. È proprio questo bilanciamento — piena libertà di circolazione dei capitali all’interno del mercato unico, controllo pubblicistico mirato verso gli operatori extra-UE — a rendere la disciplina italiana un precedente di interesse nel dibattito europeo attuale sugli strumenti di screening degli investimenti esteri in chiave di sicurezza nazionale.

La soluzione accolta dalla Corte si colloca nel solco della clausola generale di ordine pubblico e pubblica sicurezza che il diritto primario dell’Unione riconosce agli Stati membri quale limite alla libera circolazione dei capitali, oggi codificata nell’art. 65 TFUE. Il punto qualificante della sentenza Albore non è dunque la negazione in radice di un interesse alla sicurezza nazionale suscettibile di giustificare limitazioni ai movimenti di capitale, quanto piuttosto l’esigenza che tale interesse sia declinato in termini non discriminatori rispetto ai cittadini degli altri Stati membri, e che la misura restrittiva sia proporzionata al rischio che intende prevenire — un test di proporzionalità che, come si è visto, la norma italiana supera nella parte in cui limita l’ambito soggettivo ai soli cittadini di Stati terzi.

Un quadro comparato: le risposte recenti di altri Stati europei

Il dibattito apertosi negli ultimi anni in diversi Paesi europei conferma l’attualità del tema. La Finlandia ha proposto, a seguito dell’adesione all’Alleanza atlantica, un regime che vieta l’acquisto di immobili da parte di cittadini di Stati che abbiano violato l’integrità territoriale di un altro Paese — una formulazione che, pur senza nominarla espressamente, è pacificamente riferita alla Federazione Russa — prevedendo un meccanismo autorizzativo non dissimile, nella sua logica, da quello italiano. Le autorità finlandesi hanno reso noto di avere posto sotto osservazione migliaia di immobili di proprietà russa e di avere già negato diverse transazioni per ragioni di sicurezza, pur con margini di elusione — segnalati da recenti inchieste giornalistiche — legati all’utilizzo di quote di società immobiliari anziché di compravendite dirette.

La Lituania dispone già dal 2023 di un divieto di acquisto immobiliare a carico dei cittadini russi privi di permesso di soggiorno; proposte allo studio nell’agosto 2026 mirano a estendere la restrizione anche ai titolari di permesso di soggiorno, limitatamente però agli immobili situati in prossimità di infrastrutture critiche o di aree addestrative militari — una tecnica normativa che ricalca, nella sostanza, la logica territorialmente circoscritta già propria dell’art. 335 del Codice dell’ordinamento militare italiano. Preoccupazioni analoghe sono state espresse in Svezia, dove il servizio di sicurezza nazionale ha indicato la Federazione Russa come principale minaccia statale nei più recenti rapporti sulla sicurezza, e in Polonia. Il tratto comune di queste iniziative — al di là delle differenze di tecnica normativa — è la volontà di sottoporre a un vaglio pubblicistico specifico gli acquisti immobiliari provenienti da cittadini di Stati considerati ostili, quando riguardino aree ritenute sensibili sotto il profilo della sicurezza. È un obiettivo che l’ordinamento italiano persegue, come si è visto, da quasi un secolo, sia pure con una disciplina che merita oggi una rinnovata attenzione applicativa alla luce del mutato contesto geopolitico.

Rapporti sistematici con golden power e sanzioni UE

La disciplina delle zone di importanza militare si colloca accanto ad altri due strumenti con cui non va confusa, pur condividendone la matrice di tutela della sicurezza nazionale. Il golden power, disciplinato dal d.l. 15 marzo 2012, n. 21 e successivamente ampliato a più riprese — da ultimo con la l. 15 gennaio 2026, n. 4, che ne ha esteso il perimetro alla sicurezza economica e finanziaria — attribuisce al Governo poteri speciali di veto o prescrizione rispetto a operazioni societarie straordinarie in settori strategici (difesa, energia, telecomunicazioni, 5G, finanza), e trova applicazione tipicamente in operazioni di natura societaria, come dimostra il precedente relativo al tentativo di fusione tra UniCredit e Banco BPM, già approfondito su questa Rivista.

Le sanzioni dell’Unione europea nei confronti della Federazione Russa, disciplinate dal Regolamento (UE) n. 833/2014 e dai successivi pacchetti modificativi, operano invece su un piano diverso, colpendo soggetti individuati nominativamente o categorie di operazioni finanziarie, indipendentemente dalla natura dell’immobile coinvolto. Si tratta di una disciplina che richiede al notaio verifiche autonome — consultazione delle liste consolidate, rispetto dei limiti sui depositi bancari, adeguata verifica rafforzata della clientela — di cui questa Rivista si è già occupata specificamente, e su cui si veda anche lo Studio n. 199-2022/A del Consiglio Nazionale del Notariato.

Le tre discipline possono in concreto sovrapporsi rispetto a una medesima operazione — si pensi all’acquisto di un immobile in zona di importanza militare da parte di un cittadino russo eventualmente inserito nelle liste di congelamento — ma restano distinte quanto a presupposti, procedimento e conseguenze della violazione, e richiedono pertanto una verifica separata e cumulativa da parte del professionista.

Profili operativi per il notaio

Identificazione della zona e tempistiche

Sul piano operativo, l’attività di verifica preliminare assume un rilievo che precede la redazione dell’atto. In presenza di un acquirente cittadino di uno Stato terzo, e specialmente ove l’immobile sia ubicato in prossimità di installazioni militari, aree portuali strategiche, impianti di telecomunicazione o infrastrutture energetiche — categorie che coincidono spesso con le zone storicamente sottoposte a vincolo — è opportuno richiedere tempestivamente all’autorità prefettizia competente l’informazione circa l’eventuale assoggettamento del bene alla disciplina dell’art. 335.

Ove l’assoggettamento risulti confermato, i tempi tecnici del procedimento — fino a sessanta giorni, salvo l’ipotesi di silenzio-assenso del parere militare decorsi quarantacinque giorni — devono essere adeguatamente comunicati alle parti e riflessi nella tempistica contrattuale, specie in presenza di un preliminare con termine per la stipula del definitivo.

Cautele redazionali

È opportuno che l’atto dia atto espressamente dell’avvenuta verifica e, ove necessaria, dell’intervenuta autorizzazione, la quale va allegata in originale. Va infine ricordato che l’esenzione soggettiva per i cittadini dell’Unione europea non esonera il notaio dalla verifica della effettiva cittadinanza e, nei casi di doppia cittadinanza o di cittadinanza acquisita successivamente al trasferimento della residenza, da un accertamento che tenga conto della disciplina convenzionale e della condizione di reciprocità: materia concettualmente distinta, ma spesso presente nel medesimo fascicolo istruttorio, cui questa Rivista ha già dedicato una guida operativa.

Considerazioni conclusive

La disciplina delle zone di importanza militare rappresenta un caso non isolato di norma risalente che ritrova, in un mutato contesto internazionale, una rinnovata funzione applicativa. Se il suo impianto — fondato sulla dicotomia cittadini UE/cittadini extra-UE convalidata dalla giurisprudenza Albore — appare nel complesso coerente con le esigenze attuali, resta aperta la questione della effettiva conoscibilità delle zone soggette a vincolo da parte degli operatori, spesso rimessa a canali informativi non uniformemente accessibili sul territorio nazionale.

L’esperienza di altri Stati membri, orientata verso regimi maggiormente pubblicizzati e digitalizzati di verifica, potrebbe costituire un utile termine di paragone per una revisione degli strumenti conoscitivi a disposizione del notariato, senza che ciò richieda una modifica sostanziale dell’impianto normativo vigente, la cui compatibilità con il diritto dell’Unione europea è ormai consolidata. Nel frattempo, la disciplina resta pienamente vigente e vincolante, e la sua applicazione costituisce un adempimento che il professionista non può trascurare nei casi che ne integrino i presupposti.

Riferimenti normativi e bibliografici

• L. 8 luglio 1935, n. 1095
• D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66, art. 335 (Codice dell’ordinamento militare)
• CGUE, sentenza 13 luglio 2000, causa C-423/98, Albore
• D.L. 15 marzo 2012, n. 21, conv. L. 11 maggio 2012, n. 56 (Golden power)
• L. 15 gennaio 2026, n. 4, conv. D.L. 21 novembre 2025, n. 175
• Regolamento (UE) n. 833/2014 e successive modificazioni

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