Da Manlio Carlo Soldani 
# Il Regolamento eIDAS2: dalla dematerializzazione alla dimensione aumentata del diritto
Abstract
Il Regolamento (UE) 2024/1183, che ha riformato in profondità il quadro eIDAS del 2014, introduce un'architettura giuridica per l'identità digitale europea che si presta a una duplice lettura. Sul piano immediato, disciplina un portafoglio digitale e una serie di servizi fiduciari qualificati, aggiornando l'apparato normativo sulla firma elettronica e sull'identificazione a distanza. Su un piano più sistematico, tuttavia, il provvedimento propone un modello di attestazione degli attributi giuridicamente rilevanti — identità, qualifiche, poteri di rappresentanza, dati societari — che non si limita a trasporre su supporto elettronico procedure analogiche, ma abilita funzioni d'uso prive di equivalente cartaceo: divulgazione selettiva degli attributi, composizione di più attestazioni in un'unica presentazione verificabile, registrazione cronologica certificata dei dati. L'analisi che segue ricostruisce la struttura del provvedimento, ne isola gli elementi di reale innovazione rispetto al quadro previgente e ne discute le ricadute sistematiche per l'ordinamento interno, con particolare riguardo alla funzione notarile quale garante storico del raccordo tra dato reale e dato registrato.
Premessa e inquadramento sistematico
Il Regolamento (UE) 2024/1183 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 aprile 2024, modifica il Regolamento (UE) n. 910/2014 istituendo un quadro per l'identità digitale europea. Pubblicato in Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea il 30 aprile 2024, è entrato in vigore il 20 maggio 2024, all'esito di un percorso legislativo avviato con la proposta della Commissione europea del 3 giugno 2021 e maturato, nel biennio successivo, attraverso i Large Scale Pilot che hanno testato su scala reale i casi d'uso del futuro portafoglio digitale.
Il rapporto tra il regolamento del 2014 e la sua revisione del 2024 non è di semplice successione cronologica. Il primo eIDAS aveva costruito un'infrastruttura di riconoscimento reciproco dei mezzi di identificazione elettronica nazionali e un catalogo di servizi fiduciari — firma e sigillo elettronico qualificati, validazione temporale, recapito certificato, certificati di autenticazione di siti web — la cui adozione, a distanza di un decennio, si è rivelata disomogenea tra gli Stati membri e scarsamente penetrata nel settore privato. Il Regolamento (UE) 2024/1183 non si limita a correggere questa disomogeneità: ne ridefinisce l'oggetto, spostando il baricentro dall'identificazione — accertare che un soggetto sia chi dichiara di essere — alla gestione degli attributi che a quel soggetto si ricollegano, in un rapporto che l'ordinamento tratta ormai come autonomo rispetto alla sola prova dell'identità anagrafica.
Il Regolamento (UE) 2024/1183: struttura e ambito applicativo
L'articolo 1 del regolamento, come riformulato, individua un oggetto tripartito: le condizioni di riconoscimento reciproco dei mezzi di identificazione elettronica nazionali, l'istituzione del portafoglio europeo di identità digitale e la disciplina dei servizi fiduciari per le transazioni elettroniche. Attorno a questi tre assi si sviluppa l'intero impianto modificativo del Regolamento (UE) n. 910/2014.
Il portafoglio europeo di identità digitale
Il Portafoglio Europeo di Identità Digitale (European Digital Identity Wallet, EUDIW) costituisce l'elemento maggiormente pervasivo della riforma, tanto da assorbire da solo una parte rilevante del testo modificativo. Ciascuno Stato membro è tenuto a rendere disponibile, gratuitamente e direttamente o tramite soggetto delegato, almeno un portafoglio ai propri cittadini e residenti, con un livello di sicurezza dell'identità qualificato come "elevato" ai sensi dell'articolo 8 del regolamento base. Il Wallet deve consentire la memorizzazione dei dati di identificazione personale (Person Identification Data, PID) e degli attributi ad essi collegati, la loro presentazione — anche in modalità offline — a soggetti terzi su iniziativa e sotto il controllo esclusivo del titolare, nonché la creazione di firme e sigilli elettronici qualificati. È fatto divieto ai fornitori del Wallet di raccogliere informazioni ulteriori rispetto a quelle strettamente necessarie alla sua gestione, e di correlare i dati raccolti nell'erogazione di servizi diversi, in coerenza con i principi del Regolamento (UE) 2016/679.
L'elenco minimo degli attributi verificabili tramite fonte autentica, fissato dall'Allegato VI, comprende indirizzo, età, genere, stato civile, composizione del nucleo familiare, cittadinanza, titoli di studio, qualifiche e abilitazioni professionali, poteri e mandati di rappresentanza, oltre a dati societari e finanziari. Si tratta di una tassonomia che supera nettamente il perimetro della sola identità anagrafica per abbracciare l'intero corredo di situazioni giuridiche soggettive che, nella prassi negoziale, occorre normalmente accertare tramite documentazione eterogenea e spesso non verificabile in via elettronica diretta.
I nuovi servizi fiduciari qualificati
Il secondo asse della riforma riguarda il catalogo dei servizi fiduciari, ampliato rispetto al 2014 con figure prive di precedente sul piano comunitario. La tabella seguente sintetizza la continuità e la discontinuità rispetto al quadro previgente.
| Servizio fiduciario | eIDAS — Reg. 910/2014 | eIDAS2 — Reg. 2024/1183 |
| Servizio fiduciario | eIDAS — Reg. 910/2014 | eIDAS2 — Reg. 2024/1183 |
|---|---|---|
| Firma elettronica qualificata | Disciplinata | Confermata; integrabile nel Wallet |
| Sigillo elettronico qualificato | Disciplinato | Confermato |
| Validazione temporale qualificata | Disciplinata | Confermata |
| Servizio di recapito certificato qualificato | Disciplinato | Confermato, con convalida quale servizio distinto |
| Certificati di autenticazione di siti web (QWAC) | Disciplinati, adozione limitata | Rivisti (art. 45), nuovi requisiti tecnici e di sicurezza |
| Archiviazione elettronica | Assente come servizio fiduciario autonomo | Introdotta, anche in forma qualificata |
| Attestazione elettronica (qualificata) di attributi | Assente | Introdotta (artt. 45-quater e ss.; Allegati V e VI) |
| Registro elettronico | Assente | Introdotto (art. 45-terdecies) |
| Gestione qualificata di dispositivi di firma/sigillo a distanza | Assente come servizio autonomo | Introdotta (dispositivi HSM) |
L'attestazione elettronica di attributi, qualificata o meno a seconda che sia rilasciata da un prestatore di servizi fiduciari qualificato, riprende sul piano giuridico la logica delle *verifiable credentials* di matrice tecnica, attribuendo agli attestati qualificati lo stesso valore giuridico delle attestazioni rilasciate su supporto cartaceo da un'autorità pubblica, con validità in tutti gli Stati membri. Il registro elettronico, disciplinato dall'articolo 45-terdecies, è definito come una sequenza di registrazioni di dati elettronici che ne garantisce l'integrità e l'accuratezza dell'ordine cronologico: una definizione che richiama esplicitamente l'architettura dei registri distribuiti, pur senza vincolare il legislatore tecnico a una tecnologia specifica.
Gli elementi di innovazione rispetto al quadro del 2014
Dall'identificazione statica agli attributi verificabili e dinamici
Il primo eIDAS aveva costruito un sistema binario: un mezzo di identificazione elettronica, notificato dallo Stato membro, veniva riconosciuto come equivalente da tutti gli altri, in una logica di mutuo riconoscimento che lasciava fuori dal proprio perimetro qualsiasi attributo ulteriore rispetto all'identità anagrafica. La disciplina degli attributi, quando esisteva a livello nazionale — si pensi al certificato di attributo qualificato disciplinato dal Codice dell'amministrazione digitale — restava un istituto scarsamente applicato, privo di standard di interoperabilità e di reale diffusione presso gli enti abilitati a certificare qualifiche e poteri.
Il Regolamento (UE) 2024/1183 supera questa impostazione collocando la verifica degli attributi accanto, e non più in sovrapposizione confusa, all'accertamento dell'identità. La distinzione tra fonte autentica del dato, prestatore che lo attesta elettronicamente e titolare che lo presenta a un terzo determinato ricalca una tripartizione funzionale che consente, per la prima volta in modo organico a livello unionale, di trattare la qualifica professionale, il potere di rappresentanza o il titolo di studio come oggetti di un'attestazione elettronica autonoma, verificabile in tempo reale, indipendente dal supporto cartaceo che tradizionalmente la incorporava.
I registri elettronici e la sequenza cronologica certificata
Il secondo elemento di reale discontinuità è l'introduzione, come servizio fiduciario qualificabile, del registro elettronico. Sino al 2024 l'ordinamento europeo non offriva alcuna cornice giuridica specifica per i sistemi di registrazione a struttura distribuita: la loro rilevanza giuridica, quando riconosciuta, derivava da normative nazionali settoriali — per l'ordinamento interno, si pensi alla rilevanza attribuita alle tecnologie basate su registri distribuiti dall'articolo 8-ter del decreto-legge n. 135 del 2018 — prive di un referente comune a livello di Unione. L'articolo 45-terdecies colma questa lacuna, qualificando come servizio fiduciario la tenuta di un registro che garantisca integrità delle registrazioni e certezza della loro sequenza cronologica, indipendentemente dalla specifica architettura tecnica adottata.
Si tratta di una scelta di tecnica normativa significativa: il legislatore non recepisce la blockchain come tecnologia, ma ne isola la funzione giuridicamente rilevante — l'ordine cronologico non alterabile — e la sottopone a un regime di qualificazione analogo a quello degli altri servizi fiduciari, con relativa possibilità di supervisione, accreditamento e responsabilità del prestatore.
Oltre la digitalizzazione: verso una dimensione aumentata del diritto
Funzioni d'uso impensabili nel mondo analogico
La lettura più immediata del Regolamento (UE) 2024/1183 lo colloca nel solco della dematerializzazione: un documento che prima esisteva su carta ora esiste in un file, una firma che prima si apponeva a mano ora si genera con un dispositivo crittografico. Questa lettura, per quanto corretta, non esaurisce la portata sistematica del provvedimento e rischia di sottostimarne l'impatto sul modo stesso di applicare il diritto.
Il portafoglio digitale non si limita infatti a trasporre in formato elettronico un documento di riconoscimento. Esso abilita, sul piano giuridico prima ancora che tecnico, funzioni d'uso che nel mondo analogico non trovano equivalente. La divulgazione selettiva degli attributi consente al titolare di provare un singolo dato rilevante — la maggiore età, l'iscrizione a un albo professionale, la titolarità di un potere di rappresentanza — senza che l'intero corredo documentale da cui quel dato promana debba essere esibito e conosciuto dal terzo, superando la logica del documento cartaceo che, per sua natura, rivela indistintamente tutto ciò che contiene. La possibilità di comporre più attestazioni elettroniche in un'unica presentazione verificabile consente inoltre operazioni di verifica congiunta — identità, qualifica professionale e potere di rappresentanza in un solo passaggio — che nella prassi cartacea avrebbero richiesto l'acquisizione e il controllo incrociato di documenti eterogenei, spesso rilasciati da autorità diverse e non tra loro interoperabili.
È in questo senso che appare corretto discorrere di una dimensione aumentata del diritto, piuttosto che di mera digitalizzazione: come la realtà aumentata sovrappone alla percezione ordinaria uno strato di informazione altrimenti non accessibile, così l'infrastruttura degli attributi verificabili sovrappone al fatto giuridico tradizionale — l'identità, la qualifica, il potere — uno strato di verificabilità immediata, componibile e selettiva che nessun supporto cartaceo, per quanto autentico, potrebbe offrire. Non si tratta di un mutamento quantitativo nella velocità delle transazioni, ma di un mutamento qualitativo nelle operazioni giuridiche che la tecnologia rende concretamente praticabili.
Il problema del "recinto": dato reale e dato digitale
Questa dimensione aumentata non è tuttavia priva di un limite strutturale, che la riflessione notarile ha da tempo isolato con chiarezza in relazione ai registri a tecnologia distribuita. Un registro elettronico, per quanto tecnicamente inalterabile una volta che un dato vi sia stato immesso, non offre alcuna garanzia intrinseca sulla veridicità di ciò che vi viene inserito dall'esterno: l'integrità crittografica protegge ciò che sta "dentro il recinto", ma nulla dice su ciò che, dal mondo reale, viene fatto entrare. È esattamente in questo punto di cerniera — tra il fatto storico e la sua rappresentazione digitale — che si colloca da secoli la funzione di attribuzione di pubblica fede propria del notariato, e che nessuna innovazione tecnologica, per quanto sofisticata, è in grado di sostituire senza l'intervento di un soggetto qualificato che assuma la responsabilità dell'accertamento iniziale.
Il Regolamento (UE) 2024/1183 non ignora questa esigenza: la stessa distinzione tra fonte autentica, prestatore del servizio fiduciario e titolare dell'attestazione presuppone che qualcuno, a monte, abbia accertato il fatto che il registro si limita a custodire e rendere verificabile. La dimensione aumentata del diritto, in altri termini, amplia le funzioni d'uso disponibili a valle dell'accertamento, ma non elimina il fabbisogno di un accertamento affidabile a monte — fabbisogno che, per gli atti di maggiore rilevanza giuridica, resta affidato a un pubblico ufficiale dotato di competenza specifica e di responsabilità personale.
Profili problematici e orientamenti interpretativi
Funzione notarile e identità digitale: verso un'attestazione dinamica?
Il quadro delineato dal Regolamento (UE) 2024/1183 solleva, per l'ordinamento notarile interno, una questione sistematica non ancora definitivamente risolta. La legge 16 febbraio 1913, n. 89, subordina l'esercizio della funzione a una firma elettronica qualificata rilasciata dal Consiglio Nazionale del Notariato in qualità di prestatore di servizi fiduciari qualificato — ruolo che il Consiglio riveste sin dal 2002 — e il relativo certificato attesta, in base all'articolo 23-ter della medesima legge, l'iscrizione al ruolo dei notai, con automatica revoca in caso di cessazione dalla funzione. Si tratta, in sostanza, di un meccanismo di attestazione dinamica della qualifica professionale che lega inscindibilmente firma e funzione, ma che tecnicamente si fonda sulla sola infrastruttura della firma digitale, priva di un canale autonomo per la sola prova della qualifica.
L'introduzione, ad opera del Regolamento (UE) 2024/1183, di un servizio fiduciario dedicato alla verifica degli attributi professionali rende ipotizzabile, in prospettiva, un modello in cui la sussistenza della funzione notarile venga attestata non solo attraverso il certificato di firma, ma anche — separatamente o congiuntamente — attraverso un'attestazione elettronica qualificata della qualifica professionale, verificabile in tempo reale da qualunque terzo interessato, anche a prescindere dall'apposizione di una sottoscrizione. Se una tale evoluzione sia realizzabile in via di interpretazione evolutiva della disciplina vigente, oppure richieda un intervento sulla legge notarile, è questione che la dottrina professionale ha iniziato a porre e che merita un approfondimento specificamente dedicato, anche alla luce della progressiva diffusione del portafoglio digitale.
Il regime probatorio dei registri elettronici qualificati
Un secondo profilo problematico riguarda l'esatta collocazione, sul piano probatorio interno, delle registrazioni operate tramite un registro elettronico qualificato ai sensi dell'articolo 45-terdecies. Il regolamento attribuisce a tali registrazioni una presunzione di integrità e di correttezza dell'ordine cronologico, ma non equipara automaticamente il registro elettronico a un registro pubblico nel senso tradizionale dell'ordinamento interno, né attribuisce al gestore del registro funzioni di certificazione della veridicità sostanziale del dato registrato. Ne consegue che l'efficacia probatoria di una registrazione elettronica qualificata resta, allo stato, circoscritta alla dimostrazione dell'integrità formale e della collocazione temporale del dato, senza estendersi alla verità del fatto che quel dato rappresenta — verità che, come osservato, richiede un accertamento distinto, di regola affidato a un soggetto terzo qualificato.
Casistica applicativa
L'applicazione pratica delle categorie sin qui esaminate può essere utilmente illustrata attraverso alcune situazioni ricorrenti nell'attività notarile. In tema di identificazione personale ai fini dell'articolo 49 della legge notarile, il portafoglio digitale, contenendo documento di riconoscimento, firma qualificata ed eventuali attributi verificabili, può rappresentare un elemento di riscontro ulteriore rispetto all'identificazione diretta e personale che la norma richiede, senza tuttavia sostituirla: l'utilizzo di documenti elettronici verificabili con strumenti informatici consente infatti di elevare il grado di certezza sull'autenticità del supporto esibito, ma non dispensa dall'accertamento personale che costituisce il nucleo della funzione.
In tema di poteri di rappresentanza, l'attestazione elettronica qualificata relativa a una procura o a una carica sociale, se e quando resa concretamente disponibile dai prestatori qualificati, potrebbe agevolare la verifica preventiva della persistenza del potere rappresentativo, riducendo il ricorso a certificazioni cartacee soggette a più rapido decadimento informativo. Analoga considerazione vale per le qualifiche professionali soggette ad iscrizione in albi o registri, la cui attestazione elettronica qualificata, una volta interoperabile con le fonti autentiche nazionali, consentirebbe una verifica pressoché istantanea, anche in contesti transfrontalieri, di una condizione oggi normalmente affidata a certificati rilasciati su richiesta e con validità temporale limitata.
Novità normative e stato di attuazione
L'attuazione del Regolamento (UE) 2024/1183 è scandita da un calendario di atti di esecuzione distribuiti su un arco pluriennale, riassunto nella tabella seguente.
| Scadenza | Adempimento |
| Scadenza | Adempimento |
|---|---|
| 20 maggio 2024 | Entrata in vigore del Regolamento (UE) 2024/1183 |
| 21 novembre 2024 | Primi atti di esecuzione su architettura del Wallet e attestazioni di attributi |
| 4 dicembre 2024 | Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale UE dei primi regolamenti di esecuzione (tra cui Reg. 2024/2977, 2979, 2980, 2981) |
| 21 maggio 2025 | Termine per gli atti di esecuzione sui servizi fiduciari |
| 21 maggio 2026 | Adeguamento tecnico dei gestori di dispositivi qualificati di firma/sigillo a distanza; termine per la relazione di valutazione di conformità ex art. 24 per i prestatori già qualificati prima del 20 maggio 2024 |
| 21 maggio 2027 | Cessazione del regime transitorio per i dispositivi di firma sicura qualificati sotto la previgente Direttiva 1999/93/CE |
| Entro la fine del 2026 | Ogni Stato membro rende disponibile almeno un Wallet conforme al Regolamento |
| Entro la fine del 2027 | Obbligo, per i soggetti privati individuati (banche, operatori di telecomunicazioni, altri settori regolamentati), di accettare il Wallet |
Sul piano interno, il sistema di portafoglio digitale italiano — denominato IT-Wallet e istituito con il decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, in attuazione del PNRR — procede in parallelo, con un modello che vede il Dipartimento per la Trasformazione Digitale nel ruolo di indirizzo strategico, PagoPA quale fornitore del portafoglio tramite l'app IO, l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato quale soggetto emittente dei documenti digitali, e l'Agenzia per l'Italia Digitale e l'Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale nel ruolo di definizione degli standard tecnici e di sicurezza, secondo quanto previsto dall'articolo 64-quater del Codice dell'amministrazione digitale. Il sistema italiano è concepito per convergere progressivamente verso lo standard europeo, garantendo nel frattempo l'integrazione delle credenziali già digitalizzate — patente di guida e tessera sanitaria in primo luogo — con un catalogo documentale in significativa espansione.
Considerazioni conclusive
Il Regolamento (UE) 2024/1183 si presta a essere letto su due piani distinti mai completamente sovrapponibili. Sul piano dell'attuazione tecnica, resta un provvedimento ancora in corso di implementazione, la cui effettiva operatività dipende da un numero elevato di atti esecutivi e dalla maturazione di un'infrastruttura complessa, come dimostra il fatto che, a fronte di numerosi progetti pilota avviati in tutta l'Unione, nessun portafoglio digitale nazionale risulti ad oggi formalmente certificato come pienamente conforme allo standard comune. Sul piano sistematico, tuttavia, il provvedimento ha già ridefinito i termini del dibattito sull'identità digitale, spostandolo dalla semplice sostituzione del supporto cartaceo alla costruzione di un'infrastruttura di attributi verificabili che amplia — senza tuttavia sostituire — le funzioni tradizionalmente affidate all'accertamento diretto.
Per l'ordinamento professionale notarile, la questione aperta di maggior rilievo riguarda la possibilità di ricondurre a questa infrastruttura anche l'attestazione della funzione pubblica esercitata, superando l'attuale dipendenza esclusiva dal solo certificato di firma. Una tale evoluzione, se perseguita, richiederebbe un coordinamento tra l'interpretazione evolutiva della legge notarile e gli sviluppi tecnici degli atti di esecuzione ancora in corso di adozione, nella consapevolezza — che la riflessione istituzionale del notariato ha da tempo maturato in relazione ai registri a tecnologia distribuita — che nessuna architettura, per quanto sofisticata, elimina il fabbisogno di un accertamento affidabile del fatto storico a monte della sua rappresentazione digitale. È in questo equilibrio, tra funzioni d'uso effettivamente nuove e garanzie che restano irriducibili alla sola tecnica, che si gioca la reale portata della dimensione aumentata del diritto introdotta dalla riforma.
Riferimenti normativi e bibliografici
- [Regolamento (UE) 2024/1183](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401183) del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 aprile 2024, che modifica il Regolamento (UE) n. 910/2014 per quanto riguarda l'istituzione di un quadro per un'identità digitale europea (GUUE 30 aprile 2024)
- Regolamento (UE) n. 910/2014, in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno
- Regolamenti di esecuzione (UE) 2024/2977, 2024/2979, 2024/2980, 2024/2981 della Commissione, del 28 novembre 2024
- Regolamento (UE) 2016/679 (GDPR), richiamato dal Regolamento (UE) 2024/1183 quanto al trattamento dei dati personali
- Legge 16 febbraio 1913, n. 89 (legge notarile), artt. 23-bis, 23-ter, 49
- Decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, convertito con modificazioni, istitutivo del sistema IT-Wallet
- Codice dell'amministrazione digitale (D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82), art. 64-quater
- [Consiglio Nazionale del Notariato](https://www.notariato.it/it/news/firma-elettronica/), documentazione istituzionale in materia di firma elettronica e servizi fiduciari
- [Fondazione Italiana del Notariato](https://www.fondazionenotariato.it/dcmnt/documenti/pubblicazioni/n.1_2024.pdf), *Notariato e nuove tecnologie a servizio del patrimonio artistico e museale*, Biblioteca della Fondazione Italiana del Notariato, n. 1/2024, in particolare i contributi relativi al quadro eIDAS2 e al ruolo del notariato nella certificazione del collegamento tra dato reale e registrazione digitale
Per un inquadramento divulgativo del portafoglio digitale e delle relative implicazioni pratiche si rinvia a [Identità Digitale Europea 2025: il nuovo portafoglio digitale e le implicazioni della normativa eIDAS 2.0](https://www.notaiosoldani.it/2025/identita-digitale-europea-2025-il-nuovo-portafoglio-digitale-e-le-implicazioni-della-normativa-eidas-2-0/). Sul tema dei registri a tecnologia distribuita e dei relativi limiti probatori si veda [Data Certa e Blockchain: Notarify? Limiti Legali](https://www.notaiosoldani.it/2025/blockchain-data-certa/). Per la disciplina dell'identificazione a distanza si rinvia a [Identificazione a Distanza Notarile: Normativa, Sfide e Soluzioni nell'Era dei Deepfake](https://www.notaiosoldani.it/2025/identificazione-a-distanza-notarile-normativa-sfide-e-soluzioni-nellera-dei-deepfake/). Sull'estensione della disciplina al settore delle imprese si veda [European Business Wallet 2025: la nuova identità digitale europea per le imprese](https://www.notaiosoldani.it/2025/european-business-wallet/). Sul regime dell'archiviazione elettronica si rinvia infine a [Documento Informatico 2025: guida completa alla validità legale e conservazione](https://www.notaiosoldani.it/2025/documento-informatico-2025-guida-completa-alla-validita-legale-e-conservazione/).
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