La convenzione urbanistica tra natura propter rem, responsabilità solidale e trascrizione immobiliare

Abstract

Il tema della sorte delle obbligazioni nascenti dalle convenzioni urbanistiche, in caso di trasferimento dell’area interessata, torna periodicamente all’attenzione della giurisprudenza amministrativa, incrociando istituti civilistici di matrice codicistica con la funzione pubblicistica propria degli accordi tra privato e Comune. Un recente arresto del Consiglio di Stato ricostruisce il fondamento giuridico della qualificazione di tali obbligazioni come *propter rem* e la conseguente permanenza di un vincolo di responsabilità solidale tra dante causa e avente causa, salvo che intervenga una liberazione espressa dell’ente pubblico oppure una cessione della convenzione strutturata in forma trilaterale. Particolare rilievo assume il ruolo sistematico della trascrizione, quale strumento di pubblicità capace di rendere opponibili ai terzi obbligazioni che, pur presentando il carattere della ambulatorietà, restano prive di autonoma efficacia reale in senso tecnico. Ne emerge un quadro utile agli operatori del diritto — notai, avvocati, amministrazioni — per valutare i profili di rischio connessi alla circolazione di aree gravate da obblighi convenzionali non ancora eseguiti.

Premessa e inquadramento sistematico

Con la sentenza 16 giugno 2026, n. 4814, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato interviene su una questione di rilevante impatto pratico per chi opera nella circolazione di aree interessate da strumenti di pianificazione attuativa: la sorte delle obbligazioni derivanti da una convenzione urbanistica quando l’area su cui insistono viene trasferita a un terzo. Il Collegio conferma l’orientamento consolidato secondo cui tali obbligazioni hanno natura *propter rem* e si trasmettono automaticamente agli acquirenti, ma precisa — ed è questo il profilo di maggiore interesse sistematico — che il subentro del cessionario negli obblighi convenzionali non comporta, di per sé, la liberazione del cedente originario. Tale liberazione richiede, alternativamente, un contratto trilaterale di cessione della convenzione oppure una dichiarazione espressa dell’ente locale ai sensi dell’articolo 1273 del codice civile. In assenza dell’una o dell’altra, cedente e cessionario permangono obbligati in solido nei confronti del Comune.

La pronuncia si inserisce in un contesto nel quale la prassi negoziale tende talvolta a sottovalutare la persistenza degli obblighi convenzionali in capo al dante causa, specie quando l’atto di trasferimento contiene una clausola di accollo delle residue obbligazioni a carico dell’acquirente. Una simile clausola, per quanto opportuna sul piano dei rapporti interni tra le parti, non è di per sé idonea a liberare il cedente nei confronti dell’amministrazione, la quale resta terza rispetto all’accordo tra dante causa e avente causa.

Il ragionamento del Consiglio di Stato solleva due ordini di interrogativi sistematici, tra loro connessi: il fondamento normativo e concettuale della qualificazione *propter rem* e della conseguente disciplina della liberazione, da un lato; il ruolo della trascrizione nel rendere opponibili ai terzi obbligazioni che, pur dotate del carattere della ambulatorietà, non integrano un diritto reale in senso tecnico, dall’altro.

La natura propter rem delle obbligazioni da convenzione urbanistica

La convenzione urbanistica — nella sua forma più diffusa, la convenzione di lottizzazione disciplinata dall’articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato dall’articolo 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765 — costituisce lo strumento attraverso cui il Comune subordina l’autorizzazione a lottizzare al preventivo assenso del privato su una serie di prestazioni: la cessione gratuita delle aree necessarie alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota di quella secondaria, l’assunzione degli oneri relativi, i termini di esecuzione e le garanzie finanziarie a presidio dell’adempimento.

La giurisprudenza distingue, all’interno del contenuto convenzionale, tra obbligazioni a contenuto patrimoniale — assimilabili, quanto a disciplina, alle obbligazioni di diritto privato, come il pagamento degli oneri di urbanizzazione — e obbligazioni a contenuto pubblicistico, quali la cessione delle aree a standard e la realizzazione delle opere di urbanizzazione, che costituiscono diretta proiezione dei compiti istituzionali dell’ente locale in materia di pianificazione e gestione delle infrastrutture pubbliche. È a questa seconda categoria che si riferisce, in particolare, la qualificazione in termini di obbligazione *propter rem*.

Un orientamento consolidato, tanto nella giurisprudenza amministrativa quanto in quella civile, riconosce che l’obbligazione di cedere le aree e di realizzare le opere di urbanizzazione ha natura reale dal lato passivo — definita, con espressione tecnica, ambulatoria o *propter rem* — cosicché essa si trasferisce ai successivi proprietari delle aree interessate anche in assenza di un atto di assunzione specifico. La qualificazione risale a pronunce della Corte di Cassazione risalenti (tra le altre, Cass. civ., Sez. I, 20 dicembre 1994, n. 10947, e Cass. civ., Sez. II, 26 novembre 1988, n. 6382) ed è stata ripetutamente ribadita dal Consiglio di Stato, che vi ricollega la legittimazione passiva non solo dei soggetti stipulanti la convenzione, ma anche di coloro che richiedono il titolo edilizio e dei loro aventi causa.

Il dato normativo di riferimento, univocamente individuato dalla giurisprudenza per postulare la sussistenza di tale tipologia di obbligazione, è proprio l'[articolo 28 della legge urbanistica](https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1942-08-17;1150~art28=), quale norma che condiziona il rilascio del titolo abilitativo alla stipula — e alla trascrizione — di una convenzione dal contenuto vincolato. È in questa cornice che si inserisce la sentenza n. 4814 del 2026, la quale non innova sul punto della natura *propter rem*, ormai patrimonio comune della giurisprudenza, ma ne trae una conseguenza ulteriore, relativa alla sorte del dante causa in caso di successiva alienazione dell’area.

Il fondamento giuridico della pronuncia: accollo, cessione del contratto e regime della liberazione

La qualificazione *propter rem* spiega la trasmissione automatica dell’obbligazione all’avente causa, ma non risolve, di per sé, la sorte del dante causa. Su questo punto specifico interviene la sentenza n. 4814 del 2026, che ancora la soluzione a un istituto di diritto comune delle obbligazioni: l’accollo disciplinato dall'[articolo 1273 del codice civile](https://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.versione=1&art.idGruppo=158&art.flagTipoArticolo=2&art.codiceRedazionale=042U0262&art.idArticolo=1273&art.idSottoArticolo=1&art.idSottoArticolo1=10&art.dataPubblicazioneGazzetta=1942-04-04&art.progressivo=0).

Il richiamo a una norma codicistica in un rapporto che vede quale creditore un ente pubblico non sorprende, se si considera che le convenzioni urbanistiche sono qualificate, nello schema dell’articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come accordi sostitutivi o integrativi del provvedimento, ai quali si applicano, in quanto compatibili, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Su questa base la giurisprudenza amministrativa ha da tempo riconosciuto l’applicabilità, tra gli altri, dei rimedi risolutori di cui agli articoli 1453, 1463 e 1467 del codice civile; analoga sorte tocca, nella sentenza in commento, alla disciplina dell’accollo.

L’accollo e il suo regime di default

L’articolo 1273 c.c. stabilisce che, quando debitore e terzo convengono l’assunzione del debito da parte di quest’ultimo, l’adesione del creditore rende irrevocabile la stipulazione a suo favore, ma non comporta di per sé la liberazione del debitore originario: questa si verifica solo se costituisce condizione espressa della stipulazione oppure se il creditore dichiara espressamente di liberarlo; in difetto, il debitore originario resta obbligato in solido con il terzo. È il cosiddetto accollo cumulativo, regime di default in assenza di una diversa manifestazione di volontà del creditore.

La cessione del contratto e l’effetto liberatorio naturale

Diversa è la logica della cessione del contratto, disciplinata dagli articoli 1406 e seguenti c.c.: istituto a struttura necessariamente trilaterale, che richiede il consenso del contraente ceduto quale elemento costitutivo — e non semplice adesione a un accordo già perfezionato tra le altre due parti. Proprio per questo, l’articolo 1408 c.c. ricollega, quale effetto naturale, la liberazione del cedente dal momento in cui la sostituzione diviene efficace nei confronti del ceduto, salvo che quest’ultimo dichiari espressamente di non volerlo liberare.

Le due figure producono effetti speculari sul piano della liberazione:

È precisamente questa alternanza a spiegare perché il Consiglio di Stato individui due, e soltanto due, percorsi per la liberazione del cedente: un contratto trilaterale di cessione della convenzione — che attiverebbe il regime, di per sé liberatorio, dell’articolo 1408 c.c. — oppure una dichiarazione espressa di liberazione da parte del Comune ai sensi dell’articolo 1273, secondo comma, c.c., necessaria perché nella prassi negoziale corrente il trasferimento di un’area soggetta a convenzione urbanistica si realizza, nella grande maggioranza dei casi, mediante una compravendita con clausola di accollo delle residue obbligazioni convenzionali — figura bilaterale tra cedente e cessionario — e non mediante una cessione della convenzione propriamente detta, che richiederebbe la partecipazione del Comune quale parte costitutiva del negozio.

Ambulatorietà passiva e trascrizione: il ruolo della pubblicità immobiliare

Se la qualificazione *propter rem* spiega la trasmissione dell’obbligazione all’avente causa, resta da chiarire in che rapporto essa si ponga con l’assenza di un’autonoma efficacia reale. Il rilievo coglie un punto realmente problematico: l’ordinamento italiano segue, per i diritti reali, un principio di tipicità, che riserva alla legge — e non alla sola autonomia privata — la creazione di situazioni giuridiche opponibili *erga omnes*. Le obbligazioni *propter rem* in senso proprio, quali quelle previste dagli articoli 1104 e 1069 c.c. o dalle norme in materia di spese condominiali, costituiscono anch’esse ipotesi tipizzate, non liberamente estensibili in via convenzionale, in coerenza con il principio di relatività degli effetti del contratto sancito dall’articolo 1372 c.c.

Le obbligazioni da convenzione urbanistica non rientrano in nessuna delle ipotesi codicistiche di obbligazione *propter rem* in senso tecnico, né la convenzione costituisce o trasferisce, in sé, un diritto reale sull’area. Ciò nonostante, la giurisprudenza amministrativa ne parla costantemente in termini di ambulatorietà passiva e di natura reale “dal lato passivo” — ed è corretto, sotto il profilo terminologico, parlare di ambulatorietà: è il termine tecnico con cui dottrina e giurisprudenza designano il fenomeno per cui l’obbligazione segue il bene nei successivi trasferimenti. La tensione si scioglie considerando la funzione della trascrizione prevista dal quinto comma dell’articolo 28 della legge n. 1150 del 1942, che impone al proprietario di trascrivere la convenzione quale condizione collegata all’autorizzazione comunale.

Su questa trascrizione dottrina e giurisprudenza amministrativa non hanno raggiunto una lettura del tutto univoca. Un primo orientamento la considera condizione di efficacia dell’autorizzazione alla lottizzazione. Un secondo le attribuisce una funzione prossima a quella dichiarativa propria dell’articolo 2644 c.c., nel senso di rendere la convenzione opponibile *erga omnes*. Un terzo la relega al rango di pubblicità-notizia, priva di autonomo effetto costitutivo di opponibilità.

La lettura preferibile — ed è quella implicitamente sottesa alla giurisprudenza più recente sulla natura *propter rem* — attribuisce alla trascrizione una funzione equivalente, sul piano pratico, a quella dichiarativa, pur muovendo da un presupposto diverso: non il trasferimento di un diritto reale preesistente, ma la conoscibilità legale di un vincolo obbligatorio a contenuto pubblicistico che la legge stessa, proprio attraverso la previsione dell’obbligo di trascrizione, rende opponibile a chi acquisti l’area successivamente. In altri termini, la trascrizione ex articolo 28 non presuppone la natura reale dell’obbligazione, ma ne produce gli effetti nei confronti dei terzi, assolvendo la medesima funzione di garanzia della conoscibilità che giustifica, nel sistema codicistico, la riserva di tipicità per i diritti reali.

Ne discende che l’ambulatorietà delle obbligazioni da convenzione urbanistica non è un effetto automatico della loro natura, ma il risultato del combinato operare di due elementi: la previsione legale che le ricollega al fondo (l’articolo 28, quinto comma) e la trascrizione che le rende conoscibili — e dunque opponibili — a chi in quel fondo succeda. Un utile termine di confronto, sia pure tratto da un sistema di pubblicità strutturalmente diverso, viene dalla casistica relativa ai territori soggetti al sistema tavolare, ove anche la sola annotazione della convenzione, in assenza della più formale intavolazione del diritto reale corrispondente, è stata ritenuta idonea a rendere conoscibile il vincolo ai successivi acquirenti: a riprova che, al di là della qualificazione dogmatica, è la conoscibilità legale — non la natura reale in sé — il presupposto sostanziale dell’opponibilità.

Profili problematici e orientamenti interpretativi

La ricostruzione proposta non esaurisce le criticità del sistema. Un primo profilo riguarda la stessa qualificazione in termini di obbligazione *propter rem*, che parte della dottrina ritiene impropria in senso tecnico, preferendo discorrere di effetto conformativo della proprietà: le prescrizioni del piano di lottizzazione, una volta approvato, conformerebbero direttamente il regime giuridico dell’area, indipendentemente dalla persona del proprietario, similmente a quanto accade per le destinazioni di zona dello strumento urbanistico generale. In questa prospettiva, l’ambulatorietà non deriverebbe da un meccanismo assimilabile alla successione nel debito, ma dalla natura stessa del vincolo conformativo, che si salda al fondo a prescindere da chi ne sia proprietario pro tempore.

Le due ricostruzioni — *propter rem* in senso civilistico ed effetto conformativo di matrice pubblicistica — non sono peraltro necessariamente incompatibili: la seconda spiega con maggiore forza l’opponibilità della destinazione urbanistica dell’area, mentre la prima meglio si attaglia al contenuto strettamente patrimoniale delle obbligazioni di cessione e di esecuzione delle opere, per il quale restano pertinenti gli istituti civilistici richiamati dalla sentenza in commento.

Un secondo profilo concerne la persistente incertezza sulla esatta natura della trascrizione ex articolo 28, quinto comma, rimasta in larga parte affidata a pronunce risalenti agli anni Ottanta e mai oggetto di un intervento legislativo chiarificatore. La convivenza di letture eterogenee non giova alla certezza dei traffici giuridici, specie in un contesto di crescente rilevanza delle operazioni di rigenerazione urbana e di ricomposizione fondiaria.

Un terzo profilo, direttamente collegato alla sentenza n. 4814 del 2026, riguarda l’individuazione del regime applicabile alle clausole di accollo inserite negli atti di trasferimento: la qualificazione come accollo semplice, con effetti meramente interni ove il Comune non vi aderisca, oppure come accollo esterno con adesione del creditore pubblico, resta questione di fatto da valutare caso per caso — decisiva, anche solo sul piano processuale, per la posizione del dante causa.

Casistica applicativa e sviluppi giurisprudenziali recenti

La qualificazione *propter rem* trova applicazione costante nella casistica più recente. In tema di manutenzione delle opere di urbanizzazione, la giurisprudenza ha ribadito che l’avente causa del lottizzante assume tutti gli oneri posti a carico di quest’ultimo, in ragione della natura reale dal lato passivo dell’obbligazione, anche in assenza di uno specifico atto di assenso, richiamando, tra gli altri, T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, n. 670/2014, T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 467/2013, e, in termini più risalenti, Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3016/2002.

Sul tema della prescrizione, si è chiarito che il termine decennale relativo agli obblighi di cessione delle aree decorre dalla scadenza del termine di esecuzione delle opere previsto in convenzione, e non dalla sua stipula (Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 maggio 2019, n. 3216; Id., Sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358; Id., Sez. II, 1° dicembre 2021, n. 8006), con la conseguenza che l’inerzia del Comune per un periodo anche prolungato non determina, di per sé, l’estinzione del diritto.

Sul piano più strettamente definitorio, il Consiglio di Stato ha inoltre chiarito che il meccanismo dell’ambulatorietà passiva non trasforma l’avente causa in parte a pieno titolo del rapporto convenzionale, ma lo rende semplicemente corresponsabile nell’esecuzione degli impegni assunti (Consiglio di Stato, Sez. II, 28 febbraio 2024, n. 1952). Precisazione che si salda coerentemente con quanto oggi ribadito dalla sentenza n. 4814 del 2026: il dante causa non fuoriesce dal rapporto obbligatorio per il solo fatto del trasferimento dell’area.

Riflessi operativi per l’attività notarile

La sentenza offre indicazioni di immediato interesse per chi assiste le parti nella circolazione di aree soggette a convenzione urbanistica. In sede di verifica preliminare, appare opportuno accertare, tramite consultazione dei registri immobiliari, l’avvenuta trascrizione della convenzione e ricostruirne il contenuto residuo, distinguendo gli obblighi già eseguiti da quelli ancora pendenti — cessioni di aree non perfezionate, opere di urbanizzazione non ultimate, garanzie finanziarie non ancora svincolate.

Ove residuino obblighi non eseguiti, la sola clausola di accollo inserita nell’atto di trasferimento — per quanto utile a regolare i rapporti interni tra le parti e a fondare un’azione di regresso del cedente verso il cessionario inadempiente — non elimina l’esposizione del dante causa nei confronti del Comune, che resta creditore estraneo all’accordo. La liberazione richiede una delle due vie alternative individuate dalla sentenza: la negoziazione, con il Comune, di una cessione della convenzione in forma trilaterale, oppure l’ottenimento di una dichiarazione espressa e formale di liberazione, da acquisire preventivamente alla stipula ove le parti attribuiscano rilievo alla definitiva fuoriuscita del cedente dal rapporto obbligatorio.

Le stesse considerazioni si riflettono sulle garanzie finanziarie prestate ai sensi dell’articolo 28, quinto comma, n. 4, della legge n. 1150 del 1942: l’accollo delle obbligazioni residue da parte del cessionario non comporta, di regola, la sostituzione automatica del garante, sicché la posizione del dante causa quale contraente originario della polizza fideiussoria merita una verifica autonoma rispetto a quella della convenzione. Un’attenzione ulteriore è opportuna nella redazione della clausola di manleva, da formulare in termini tali da coprire anche le pretese che il Comune, esercitando la facoltà riconosciuta dalla sentenza in commento, decida di rivolgere direttamente al cedente in ragione del vincolo di solidarietà.

Considerazioni conclusive

La sentenza n. 4814 del 2026 si colloca in linea di continuità con l’orientamento consolidato che qualifica come *propter rem* le obbligazioni da convenzione urbanistica, ma ne trae una conseguenza che merita di essere tenuta ferma nella prassi: la trasmissione dell’obbligazione all’avente causa non equivale, in assenza di specifici presupposti, alla liberazione del dante causa. Si tratta di una lettura coerente con il regime generale dell’accollo di cui all’articolo 1273 c.c., la cui applicazione — mediata dal rinvio ai princìpi codicistici in materia di obbligazioni e contratti previsto dall’articolo 11, secondo comma, della legge n. 241 del 1990 — conferma la persistente rilevanza degli istituti di diritto comune anche nell’ambito degli accordi ad oggetto pubblico.

Quanto al ruolo della trascrizione, l’analisi svolta suggerisce che essa operi non come presupposto di una insussistente natura reale delle obbligazioni convenzionali, ma come strumento equivalente, sul piano degli effetti, a quello dichiarativo: soluzione che concilia il principio di tipicità dei diritti reali con l’esigenza di rendere conoscibili, e dunque opponibili, vincoli di rilevante interesse pubblico gravanti su beni destinati a circolare.

Restano aperte, e meriterebbero un intervento chiarificatore anche solo in sede di prassi amministrativa uniforme, le questioni relative alla esatta qualificazione dogmatica della trascrizione ex articolo 28 della legge urbanistica e ai suoi rapporti con il sistema generale della pubblicità immobiliare di cui agli articoli 2643 e seguenti c.c. Una più netta presa di posizione, anche alla luce della crescente diffusione delle operazioni di rigenerazione urbana, contribuirebbe a ridurre il contenzioso e a offrire agli operatori — in primo luogo ai notai chiamati a ricevere gli atti di trasferimento — un quadro di riferimento più stabile su cui fondare le proprie valutazioni di rischio.

Riferimenti normativi e bibliografici

Normativa

• Artt. 1273, 1372, 1406-1410, 2643-2644 c.c.

• Art. 28, l. 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato dall’art. 8, l. 6 agosto 1967, n. 765

• Art. 11, l. 7 agosto 1990, n. 241

Giurisprudenza

• Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 giugno 2026, n. 4814

• Consiglio di Stato, Sez. II, 28 febbraio 2024, n. 1952

• Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358; Sez. II, 1° dicembre 2021, n. 8006; Sez. IV, 14 maggio 2019, n. 3216

• Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3016/2002

• T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, n. 670/2014; T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 467/2013

• Cass. civ., Sez. I, 20 dicembre 1994, n. 10947; Cass. civ., Sez. II, 26 novembre 1988, n. 6382 *(citate incidentalmente da Cons. Stato n. 1952/2024; si raccomanda verifica diretta su banca dati per la citazione puntuale)*

Dottrina

• Consiglio Nazionale del Notariato, [Studio n. 109-2021/P](https://www.notariato.it/wp-content/uploads/Studio109-2021Pgma.pdf), *Atti d’obbligo e proprietà conformata*

• G. Rizzi, *Le convenzioni urbanistiche: dall’edilizia convenzionata agli strumenti di pianificazione urbanistica*, Quaderni della Fondazione Italiana del Notariato

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