Da Manlio Carlo Soldani 
Abstract
Il provvedimento amministrativo efficace ed esecutivo, anche quando affetto da vizi di legittimità, opera nel sistema civilistico come elemento conformativo della legittimazione soggettiva a stipulare. Lo Studio del Consiglio Nazionale del Notariato n. 1-2026/CNN, redatto da Francesco Della Rocca e approvato il 26 marzo 2026, ricostruisce in chiave sistematica i riflessi privatistici dell’art. 21-quater della L. 7 agosto 1990, n. 241, individuando il perimetro del dovere notarile di ricevere l’atto e i limiti del relativo controllo.
La tesi di fondo è che il provvedimento efficace produce, sino alla sua sospensione o rimozione in sede giurisdizionale, una duplice funzione: costitutiva, in quanto crea o conforma la posizione giuridica rilevante ai fini della stipulazione; preclusiva, in quanto sottrae le questioni di validità sostanziale all’autonoma rivalutazione del notaio rogante. Il controllo notarile si esaurisce nella verifica dell’esistenza, dell’efficacia, dell’esecutività e dell’attualità del titolo amministrativo, restando precluso ogni sindacato sulla conformità del procedimento alle regole pubblicistiche che ne disciplinano l’adozione.
Tale ricostruzione si inserisce nel quadro costituzionale della riserva di giurisdizione di cui all’art. 113 Cost. e trova un indice sistemico nell’art. 12 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che segna la distinzione tra fase pubblicistica di formazione della volontà dell’ente e fase civilistica di stipulazione ed esecuzione del contratto.
Indice dei contenuti
Premessa e inquadramento sistematico
Il rapporto tra provvedimento amministrativo e atto negoziale costituisce uno dei punti di maggiore tensione tra diritto pubblico e diritto privato. L’ordinamento amministrativo muove dal principio di legalità dell’azione pubblica; l’ordinamento civile è informato alla stabilità delle relazioni giuridiche e alla sicurezza della circolazione. Quando un contratto si fonda su un provvedimento dell’autorità — e in particolare quando la legittimazione a stipulare deriva da un atto amministrativo attributivo dei poteri necessari — queste due logiche entrano in contatto, ponendo la questione del rilievo civilistico dell’atto autoritativo e del conseguente perimetro del controllo notarile.
Si tratta di tema strutturalmente distinto da quello della regolarità urbanistica e del titolo edilizio, che risponde a una ratio legis autonoma e a un regime di nullità testuale tipizzato dalla disciplina di settore, su cui si registrano la consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., n. 8230/2019) e la dottrina di riferimento. Le considerazioni che seguono restano dunque circoscritte alla legittimazione al compimento del negozio derivante da provvedimenti amministrativi efficaci ed esecutivi, senza interferire con l’autonomo regime delle nullità urbanistiche.
Efficacia ed esecutività del provvedimento amministrativo
L’art. 21-quater della L. n. 241 del 1990 sancisce che «i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo». La regola opera come fondamento dell’intero sistema, conferendo all’atto sia l’idoneità a produrre effetti giuridici vincolanti (efficacia), sia la possibilità di ricevere immediata esecuzione (esecutività), con una presunzione di operatività superabile soltanto mediante intervento del giudice competente.
La distinzione tra efficacia ed esecutorietà
La distinzione tra efficacia ed esecutorietà — chiarita dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 1211 del 27 febbraio 2018 — assume rilievo centrale per il controllo notarile. L’esecutorietà consiste nella possibilità di porre in essere le attività materiali che danno attuazione al provvedimento; l’efficacia in senso stretto è invece la suscettibilità a produrre il più ampio spettro degli effetti giuridici. L’efficacia opera immediatamente e costituisce il presupposto su cui si fonda la legittimazione dell’ente a stipulare attraverso i propri organi; l’esecutività abilita il rappresentante a porre in essere le attività materiali e negoziali di esecuzione del provvedimento.
Il regime dei vizi: nullità e annullabilità
La L. 11 febbraio 2005, n. 15 ha introdotto nel sistema della legge sul procedimento amministrativo una distinzione ontologica tra nullità (art. 21-septies) e annullabilità (art. 21-octies). La nullità rappresenta una figura speciale e tassativa, configurabile solo nei casi di mancanza degli elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato o altre ipotesi espressamente previste dalla legge; l’annullabilità è invece la regola generale, riferita ai vizi di violazione di legge, eccesso di potere e incompetenza.
Anche per gli atti qualificabili come nulli la regola dell’efficacia e dell’immediata eseguibilità continua a operare sino al momento dell’accertamento giudiziale. L’art. 31, comma 4, c.p.a. stabilisce un termine decadenziale di centottanta giorni per l’azione di accertamento della nullità; il TAR Puglia Bari, sez. II, sentenza n. 9 del 5 gennaio 2026, ha da ultimo confermato che anche l’atto amministrativo radicalmente nullo, ove non impugnato nei termini decadenziali previsti dalla legge, diviene inoppugnabile, producendo l’effetto di cristallizzare l’assetto di interessi instauratosi.
Il sindacato di legittimità dell’atto amministrativo è espressione tipica della funzione giurisdizionale ed è riservato al giudice amministrativo dall’art. 113 Cost. e dall’art. 7 c.p.a. Neppure il giudice ordinario dispone sempre del potere di disapplicazione: secondo Cass., Sez. Un., n. 2244/2015, e da ultimo Cass., Sez. II, n. 24464/2025, tale potere è precluso quando l’atto amministrativo costituisce il fondamento del rapporto dedotto in giudizio e non un mero antecedente logico in senso pregiudiziale. A fortiori, il potere di disapplicazione non può essere riconosciuto al notaio, pubblico ufficiale privo di funzione giurisdizionale.
La funzione conformativa nel sistema civilistico
Nel diritto amministrativo il provvedimento è atto autoritativo, esercizio di un potere pubblico misurato in termini di legittimità procedimentale. Nel sistema civilistico, viceversa, esso non rileva come manifestazione attuale del potere, ma come dato normativo esterno che conforma una situazione soggettiva. Il comando contenuto nel provvedimento, una volta efficace, si oggettiva nell’ordinamento e diventa elemento strutturale del quadro normativo vigente, fino a quando un ricorso al giudice competente non ne sospenda o ne annulli gli effetti.
Il fondamento teorico: dal valore reale oggettivo all’effetto deontico
La distinzione tra validità ed efficacia trova fondamento, sul piano teorico, nella convergenza di due ricostruzioni dottrinali. La teoria del valore reale oggettivo, elaborata da Angelo Falzea, supera tanto il fisicalismo ottocentesco quanto il giusnaturalismo formalistico: l’effetto giuridico non è fatto fisico né valore puramente ideale, ma valore reale attribuito dalla legge al fatto. L’efficacia del provvedimento amministrativo è valore reale oggettivo perché è la legge stessa — l’art. 21-quater — ad attribuirle forza vincolante, indipendentemente dalla conformità sostanziale dell’atto al modello normativo.
A tale ricostruzione si affianca la concezione deontica dell’effetto giuridico, sviluppata da Natalino Irti, Mauro Orlandi e Luigi Ferrajoli: l’effetto giuridico non è fatto, ma figura del dover essere — potere o dovere. Il nesso tra fatto ed effetto è nesso di dipendenza logica instaurato dalla norma come giudizio ipotetico. Un atto è sempre efficiente nel produrre l’effetto di diritto, anche se non sempre effettivo nel produrre l’effetto di fatto. La validità attiene alla conformità del fatto-causa alla norma; l’efficacia attiene alla produzione dell’effetto di diritto stabilita dalla legge. Sono due piani autonomi: un atto può essere invalido ma efficace, e in tale caso obbliga con la forza normativa che il legislatore ha attribuito al provvedimento efficace.
Efficacia costitutiva ed efficacia preclusiva
Applicando alla materia la sistematica falziana, il provvedimento amministrativo efficace ed esecutivo opera con duplice modalità. Con efficacia costitutiva crea ex novo la posizione giuridica soggettiva che consente al soggetto legittimato di esercitare validamente i poteri attribuitigli nella sfera privatistica: la legittimazione civilistica sorge come valore reale oggettivo per il solo fatto dell’esistenza di un provvedimento amministrativo efficace, prescindendo dalla sua conformità sostanziale.
Con efficacia preclusiva il provvedimento assorbe e neutralizza, nei confronti dei terzi, ogni questione relativa alla sua legittimità, rendendola giuridicamente irrilevante fino all’eventuale rimozione mediante annullamento giurisdizionale o autotutela. Decorsi i sessanta giorni per l’impugnazione (art. 29, comma 1, c.p.a.) e i termini per l’annullamento d’ufficio (art. 21-nonies L. 241/1990), il provvedimento cristallizza definitivamente la situazione giuridica conformata, indipendentemente dai vizi sostanziali.
Il coordinamento temporale tra giurisdizione amministrativa e azione civilistica
Dalla duplice efficacia discende un coordinamento temporale di rilievo sistematico. Il termine breve di sessanta giorni per impugnare il provvedimento amministrativo prevale sul termine quinquennale dell’azione di annullamento del contratto ex art. 1442 c.c. Decorsi i sessanta giorni, la delibera diventa definitiva e il contratto non è più annullabile ex art. 1441 c.c. per vizi derivanti da quella delibera. Come affermato da Cass., Sez. II, n. 24464/2025, il giudice ordinario deve decidere la controversia considerando valido ed efficace il provvedimento se ed in quanto non impugnato o non utilmente contestato dinanzi al giudice amministrativo. Il termine quinquennale resta utilizzabile dall’ente solo per far valere vizi propri del contratto (dolo, errore, violenza), non per impugnare indirettamente l’atto amministrativo divenuto inoppugnabile.
Il coordinamento tra art. 21-quater, art. 54 reg. not. e artt. 27-28 l. not.
Il perimetro del controllo notarile impone un coordinamento sistematico tra disposizioni collocate in epoche storiche diverse: l’art. 54 r.d. 10 settembre 1914, n. 1326, che vieta ai notai di rogare contratti «nei quali intervengano persone che non siano assistite od autorizzate in quel modo che è dalla legge espressamente stabilito»; gli artt. 27 e 28 della L. 16 febbraio 1913, n. 89, costruiti sulla regola dell’obbligo di ministero e sull’eccezione del rifiuto in caso di nullità manifesta; e l’art. 21-quater della L. n. 241 del 1990, che afferma in modo espresso il principio di efficacia ed esecutività immediata dell’atto amministrativo.
Il «modo dalla legge espressamente stabilito» nella prospettiva sistematica
Quando la legge, all’art. 21-quater, stabilisce che i provvedimenti efficaci sono eseguiti immediatamente, il «modo dalla legge espressamente stabilito» ai fini dell’art. 54 reg. not. non può essere inteso nel senso di imporre al notaio la verifica della conformità sostanziale del procedimento amministrativo alla legge che ne disciplina l’adozione. Il «modo» di legittimazione dell’organo pubblico si identifica nell’efficacia ed esecutività attuale del provvedimento, con la conseguenza che il sindacato si esaurisce nella verifica dell’esistenza del titolo, della sua imputabilità all’autorità competente in astratto e della sua attualità — vale a dire della non sospensione né annullamento.
Regola dell’obbligo di ministero ed eccezione del rifiuto
Sul versante notarile, l’art. 27 fissa la regola dell’obbligatorietà del ministero; l’art. 28 introduce un’eccezione tassativa, riferita agli atti «espressamente proibiti dalla legge» e a quelli «manifestamente contrari al buon costume o all’ordine pubblico». La giurisprudenza di legittimità (ex multis Cass. n. 11128/1997; Cass. n. 14766/2016) ha costantemente affermato il carattere restrittivo del divieto, che opera solo in presenza di una nullità inequivoca e indiscutibile.
L’esecutività del provvedimento amministrativo, sancita dall’art. 21-quater, disattiva l’applicabilità dell’art. 28 ai fini del rifiuto: l’atto del rappresentante munito di provvedimento efficace ed esecutivo non integra atto espressamente proibito né manifestamente contrario all’ordine pubblico, ma costituisce atto di esecuzione di un provvedimento autoritativo che opera nell’ordinamento con piena legittimazione fino alla sua eventuale rimozione.
Resta tuttavia ferma la facoltà di rifiuto nei casi di manifesta carenza di titolo: quando il provvedimento non esista in senso giuridico, ovvero risulti già sospeso o annullato alla data della stipula, o quando si versi in ipotesi di nullità radicale ed evidente assimilabile all’inesistenza — come, esemplificativamente, l’esibizione di una delibera proveniente da un ente diverso da quello del cui stipulare si tratta — il rifiuto ex art. 28 l. not. può legittimamente intervenire.
Tutela dell’affidamento e responsabilità del notaio
Il provvedimento efficace ed esecutivo non si limita a conferire la legittimazione al rappresentante dell’ente: esso assolve una più generale funzione conformativa che investe la tutela dell’affidamento del terzo contraente e la posizione professionale del notaio rogante. Il terzo non può essere gravato dell’onere di sindacare la legittimità sostanziale di atti amministrativi efficaci, potendo legittimamente confidare nella loro idoneità a conformare la realtà giuridica in virtù della forza esecutiva attribuita dalla legge.
La legge 7 gennaio 2026, n. 1, e la portata sistemica della tutela dell’affidamento
La legge 7 gennaio 2026, n. 1, modificando la L. 14 gennaio 1994, n. 20, esclude espressamente la gravità della colpa quando «il fatto dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità ovvero dagli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo», precisando inoltre che «non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti».
Pur formalmente rivolta alla responsabilità erariale dei pubblici funzionari, la disposizione esprime un canone fondamentale di tutela dell’affidamento applicabile trasversalmente a ogni ipotesi in cui un soggetto operi sulla base di dichiarazioni formali dell’ente pubblico o di atti amministrativi efficaci. Il provvedimento amministrativo efficace e la dichiarazione formale dell’ente costituiscono precisamente quel «parere dell’autorità competente» su cui il notaio rogante è tenuto a fare affidamento.
Esclusione della responsabilità erariale, civile e disciplinare
Quando l’atto è rogato sulla base di un provvedimento amministrativo presupposto formalmente efficace, gli obblighi professionali del pubblico ufficiale si intendono adempiuti senza alcuna colpa — neppure semplice, e tanto meno grave — operando in conformità al titolo autoritativo rispetto al quale non vi è potere né dovere di sindacato sostanziale. Se neppure un pubblico funzionario può essere ritenuto responsabile per aver dato esecuzione ad un atto amministrativo presupposto poi rivelatosi illegittimo, a maggior ragione il notaio rogante — estraneo alla pubblica amministrazione e privo di poteri di controllo sostanziale — non può essere chiamato a rispondere per aver stipulato un contratto sulla base di atti formali dell’amministrazione.
Un sotto-sistema della legittimazione negoziale degli enti pubblici
La ricostruzione dello Studio CNN consente di individuare un vero e proprio sotto-sistema di regole che governa la legittimazione negoziale degli enti pubblici, distinto da quello degli enti privati. Tale sotto-sistema si articola in due fasi, rette da discipline differenti: una fase pubblicistica, concernente la formazione della volontà dell’ente e l’adozione del provvedimento presupposto; e una fase civilistica, nella quale il potere così conformato viene speso nel contratto e produce effetti nella circolazione negoziale.
L’indice sistemico dell’art. 12 del D.Lgs. 36/2023
L’art. 12 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36) costituisce indice positivo di tale distinzione: stabilisce che alle procedure di affidamento e alle altre attività amministrative in materia di contratti si applicano le disposizioni della L. 241/1990, mentre alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile. La norma sancisce sul piano positivo la permanenza della natura pubblicistica — e del relativo regime di efficacia e immediata eseguibilità — degli atti della serie procedimentale, pur quando finalizzati alla conclusione di contratti soggetti al diritto privato.
Parallelismo con la rappresentanza organica degli enti privati
Un utile parallelismo conferma la differenziazione. Nella rappresentanza organica delle società private l’organo sociale trae il proprio potere dall’atto costitutivo e dai principi societari; il controllo notarile, in sede di stipula, verifica la conformità dell’atto deliberativo alle regole statutarie, poiché la fonte del potere è negoziale. L’eventuale invalidità della delibera può incidere direttamente sulla legittimazione dell’organo. Nel caso del provvedimento amministrativo, viceversa, la fonte del potere è atto di autorità assistito da efficacia ed esecutività immediata: non potere che nasce dall’autonomia privata e che il notaio è chiamato a ricostruire dall’interno, ma potere che si impone dall’esterno come fatto normativo efficace. Sovrapporre i due piani significherebbe assimilare indebitamente l’atto amministrativo a una deliberazione di diritto privato, trascurando la diversa natura pubblicistica della fonte del potere.
| Profilo | Enti privati | Enti pubblici |
|---|---|---|
| Fonte del potere | Atto costitutivo e principi societari (fonte negoziale) | Provvedimento amministrativo efficace ed esecutivo (fonte autoritativa, art. 21-quater) |
| Disciplina applicabile | Diritto societario; regole statutarie e organizzative | L. 241/1990 nella fase pubblicistica; codice civile nella fase negoziale (art. 12 D.Lgs. 36/2023) |
| Controllo notarile | Conformità della delibera alle regole statutarie; verifica sostanziale | Esistenza, efficacia, esecutività e attualità del provvedimento; nessun sindacato di legittimità sostanziale |
| Effetto dei vizi | L’invalidità della delibera può incidere sulla legittimazione e sull’atto stipulato | L’efficacia conforma la legittimazione fino alla rimozione giurisdizionale o all’autotutela (art. 21-nonies) |
| Giurisdizione del sindacato | Giudice ordinario | Giudice amministrativo (art. 113 Cost., art. 7 c.p.a.) |
Considerazioni conclusive
La legittimazione al negozio si configura come risultante di un dato oggettivo ed attuale al momento dell’atto, non come precipitato di un giudizio sulla validità sostanziale del provvedimento amministrativo presupposto. Una lettura contraria — che imponesse al notaio di valutare la legittimità del titolo autoritativo — condurrebbe a risultati manifestamente irragionevoli: introdurrebbe un controllo diffuso di legittimità amministrativa affidato a un pubblico ufficiale privo di funzione giurisdizionale e di poteri di autotutela, vanificando il principio di esecutività ex art. 21-quater; determinerebbe una stasi della circolazione giuridica esponendo ogni atto fondato su provvedimenti amministrativi a un vaglio incerto e variabile; graverebbe il notaio di un onere istruttorio incompatibile con i mezzi propri della funzione, fino a configurare una responsabilità oggettiva per vizi dell’azione amministrativa.
Il coordinamento sistematico ragionevole conduce, invece, ad un assetto equilibrato. In presenza di provvedimento ancorché annullabile sussiste il dovere di ricevere l’atto, non essendo configurabile alcun potere di sindacato sulla validità sostanziale, in coerenza con il principio di esecutività. Nell’ipotesi di nullità del provvedimento occorre distinguere: solo quando essa sia radicale, evidente e riconducibile a un difetto assoluto di attribuzione, assimilabile alla categoria dell’inesistenza, tale da rendere ictu oculi inesistente la legittimazione, potrà configurarsi un rifiuto legittimo ai sensi dell’art. 28 l. not. Negli altri casi, anche qualora sia astrattamente configurabile una nullità non manifesta, prevale la perdurante efficacia ed esecutività dell’atto autoritativo, poiché l’ordinamento non consente che l’effettività del provvedimento sia neutralizzata da un controllo incidentale del notaio.
In tale prospettiva, l’efficacia produce effetti civilistici; l’esecutività legittima l’azione del rappresentante; il controllo notarile si esaurisce nella verifica della legittimazione formale derivante dall’effetto abilitante stabilito dalla legge. Si preservano, così, il principio di effettività dell’azione amministrativa e la funzione di garanzia del notaio, evitando che il secondo si trasformi in giudice della prima.
Riferimenti normativi e bibliografici
Quadro normativo: art. 21-quater, 21-septies e 21-octies L. 7 agosto 1990, n. 241; artt. 27, 28 L. 16 febbraio 1913, n. 89 (legge notarile); art. 54 R.D. 10 settembre 1914, n. 1326 (regolamento notarile); art. 113 Cost.; art. 7 e art. 29, comma 1, c.p.a.; art. 31, comma 4, c.p.a.; art. 12 D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36; L. 7 gennaio 2026, n. 1; artt. 1388, 1398, 1399, 1441 e 1442 c.c.
Giurisprudenza: Cass., Sez. II, 3 settembre 2025, n. 24464; Cass., Sez. III, 7 dicembre 2021, n. 38940; Cass., Sez. Un., 6 febbraio 2015, n. 2244; Cass., Sez. Un., 22 marzo 2019, n. 8230; Cons. St., Ad. Plen., 3 giugno 2011, n. 10; Cons. St., Sez. VI, 27 febbraio 2018, n. 1211; TAR Puglia Bari, Sez. II, 5 gennaio 2026, n. 9.
Studio di riferimento: F. Della Rocca, Riflessi civilistici del provvedimento amministrativo efficace ed esecutivo: affidamento, circolazione e funzione notarile, Studio CNN n. 1-2026/CNN, approvato dal Consiglio Nazionale del Notariato il 26 marzo 2026 (CNN Notizie n. 87 dell’8 maggio 2026).
Dottrina: A. Falzea, Efficacia giuridica, in Enc. dir., XIV, 1965; N. Irti, Introduzione allo studio del diritto privato, 1990; M. Orlandi, Introduzione alla logica giuridica, 2021; L. Ferrajoli, Principia juris, 2007; F. Trimarchi Banfi, L’atto autoritativo, in Dir. amm., 2011; V. Occorsio, Vendita di immobili pubblici valorizzati, in F. Bocchini (a cura di), Le vendite immobiliari, Milano, 2022; G. Napolitano, Un ospite inatteso: il diritto pubblico, in Riv. dir. civ., 2024.
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