La vendita volontaria di immobili gravati da ipoteca esattoriale: disciplina speciale ex art. 52, comma 2-bis, D.P.R. n. 602/1973 e procedura operativa

Abstract. Il trasferimento volontario di immobili gravati da ipoteca iscritta dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione (ADER) a garanzia di crediti tributari costituisce una fattispecie negoziale complessa, retta da un sistema normativo speciale che deroga — per profili non secondari — alla disciplina codicistica delle vendite immobiliari. Il cardine della disciplina è l’art. 52, comma 2-bis, D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, introdotto dall’art. 52 del D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (c.d. “Decreto del Fare”), convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, il quale attribuisce al debitore esecutato la facoltà di procedere direttamente alla vendita del bene pignorato o ipotecato, con il consenso dell’agente della riscossione, destinando l’intero corrispettivo all’estinzione del debito erariale. Il presente studio esamina sistematicamente: (i) la natura giuridica dell’ipoteca esattoriale alla luce della giurisprudenza della Corte di cassazione; (ii) il meccanismo di consenso e l’effetto purgativo del trasferimento; (iii) i presupposti quantitativi e le condizioni di operatività dell’istituto; (iv) la procedura operativa in sede rogitale con l’intervento del funzionario ADER; (v) le più recenti evoluzioni normative introdotte dal D.L. n. 73/2022. L’analisi muove da fonti istituzionali — studi del Notariato, giurisprudenza di legittimità e documentazione di prassi amministrativa — e mira a fornire al professionista un quadro sistematico utilizzabile nella pratica negoziale.

1. Premessa e inquadramento sistematico

L’ordinamento tributario italiano attribuisce all’Agenzia delle Entrate-Riscossione — ente pubblico economico istituito dall’art. 1 del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito con modificazioni dalla L. 1° dicembre 2016, n. 225, che ha incorporato il preesistente sistema Equitalia a decorrere dal 1° luglio 2017 — poteri di autotutela esecutiva di straordinaria incisività. Fra questi, la facoltà di iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore tributario (art. 77 D.P.R. n. 602/1973) rappresenta la prima manifestazione concreta del privilegio creditorio dell’erario in sede esecutiva, potenzialmente prodromica all’espropriazione forzata immobiliare (art. 78 D.P.R. n. 602/1973).

La questione giuridica più delicata che si pone nella prassi notarile riguarda la possibilità, per il proprietario dell’immobile ipotecato dall’erario, di alienare volontariamente il bene prima che la procedura esecutiva sfoci nella vendita forzata, e le modalità attraverso cui tale alienazione può produrre l’effetto liberatorio dall’ipoteca senza che sia necessario un provvedimento del giudice dell’esecuzione. Il legislatore del 2013, consapevole di tale esigenza — sollecitata dalla dottrina notarile e dall’esperienza applicativa — ha introdotto nell’art. 52 D.P.R. n. 602/1973 i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, delineando un procedimento speciale di vendita volontaria che vede il concorso necessario di tre soggetti: il debitore-alienante, l’acquirente e l’ADER in veste di indicatario di pagamento.

1.1 La collocazione sistematica della norma

L’art. 52 D.P.R. n. 602/1973 è collocato nell’ambito del Titolo II (“Riscossione coattiva”), Capo II (“Espropriazione forzata”), Sezione I (“Espropriazione immobiliare”), e disciplina in via principale il procedimento di vendita dei beni pignorati nell’esecuzione esattoriale — effettuata mediante pubblico incanto o nelle altre forme previste dal decreto, a cura del concessionario, senza necessità di autorizzazione dell’autorità giudiziaria (comma 1). Il comma 2-bis si inserisce in tale contesto come facoltà alternativa, consentendo al debitore di avviare autonomamente la vendita prima che si giunga all’asta esattoriale, purché siano soddisfatte le condizioni normativamente prescritte. Il rinvio operato dall’art. 49, comma 2, D.P.R. n. 602/1973 — secondo cui l’espropriazione forzata tributaria è retta dalle norme ordinarie in quanto non derogate dalle disposizioni speciali in materia di riscossione — consente di individuare il rapporto di specialità che regge il sistema: le norme degli artt. 52 e seguenti derogano all’esecuzione ordinaria e prevalgono su di essa nei limiti e per le materie espressamente disciplinate.

2. L’ipoteca esattoriale ex art. 77 D.P.R. n. 602/1973: natura giuridica e presupposti

2.1 La qualificazione nella giurisprudenza della Cassazione

La natura giuridica dell’ipoteca iscritta dall’agente della riscossione è stata oggetto di un lungo dibattito giurisprudenziale, che ha trovato una sistemazione nelle pronunce delle Sezioni Unite n. 4077 del 22 febbraio 2010 e, successivamente, di Cass. civ., sez. III, n. 3232 del 1° marzo 2012 e dell’ordinanza Cass. civ., sez. III, del 2 luglio 2020. L’orientamento consolidato afferma che l’iscrizione di ipoteca ai sensi dell’art. 77 D.P.R. n. 602/1973 non è riconducibile né all’ipoteca legale di cui all’art. 2817 c.c. — mancando un preesistente atto negoziale la cui esecuzione il legislatore abbia inteso garantire — né all’ipoteca giudiziale di cui all’art. 2818 c.c., poiché non si fonda su un provvedimento del giudice bensì su un atto amministrativo dell’agente della riscossione. Si tratta, dunque, di un tertium genus: un’ipoteca di diritto pubblico a fondamento amministrativo, che svolge una funzione cautelare (garantire il credito tributario ed impedirne la dispersione) e, al tempo stesso, una funzione di stimolo all’adempimento spontaneo, accordando al debitore un termine semestrale prima che possano avviarsi le procedure espropriative.

Una conseguenza sistematica di rilievo pratico di tale qualificazione è l’inapplicabilità del regime revocatorio fallimentare di cui all’art. 67, comma 1, n. 4, L.F. — oggi art. 166 D.Lgs. n. 14/2019 (Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza) — limitato alle ipoteche volontarie e giudiziali: l’ipoteca esattoriale, in quanto fondata su provvedimento amministrativo, sfugge alla revocatoria (Cass. civ., sez. III, n. 3232/2012).

2.2 Presupposti quantitativi e procedurali dell’iscrizione

L’art. 77 D.P.R. n. 602/1973, nella formulazione vigente a seguito delle modifiche apportate dall’art. 3, comma 5, lett. c) e d), D.L. 2 marzo 2012, n. 16, convertito con modificazioni dalla L. 26 aprile 2012, n. 44, articola un sistema di soglie e di adempimenti procedurali di seguito riepilogati.

Va sottolineato, in particolare, che il comma 1-bis dell’art. 77 impone all’agente della riscossione di notificare al proprietario dell’immobile una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro trenta giorni, sarà iscritta l’ipoteca. La mancata notificazione di tale comunicazione preventiva costituisce un vizio procedimentale che, secondo la giurisprudenza tributaria, può determinare l’illegittimità dell’iscrizione, impugnabile innanzi al giudice tributario.

3. Il rapporto tra ipoteca esattoriale ed espropriazione immobiliare

3.1 I limiti all’espropriazione: la tutela della prima casa

Il D.L. n. 69/2013 ha profondamente riformato l’art. 76 D.P.R. n. 602/1973, introducendo limitazioni stringenti all’espropriazione immobiliare esattoriale. La norma, nel testo vigente — come interpretato da Cass. SS.UU. n. 21165 del 23 luglio 2021 — stabilisce che l’agente della riscossione non può dare corso all’espropriazione dell’immobile che costituisce l’unica proprietà del debitore, adibito ad uso abitativo, in cui il debitore abbia la residenza anagrafica (con esclusione delle abitazioni di lusso e dei fabbricati classificati nelle categorie catastali A/8 e A/9). Per gli altri immobili, l’espropriazione è consentita solo ove il credito complessivo superi centoventi mila euro e siano decorsi almeno sei mesi dall’iscrizione dell’ipoteca.

3.2 La discrasia strutturale tra ipotecabilità ed espropriabilità

Di fondamentale rilievo sistematico è il comma 1-bis dell’art. 77, il quale stabilisce espressamente che l’ADER può iscrivere ipoteca fiscale “anche qualora non si siano verificate le condizioni per procedere all’espropriazione di cui all’articolo 76”. Ne deriva una discrasia strutturale nell’ordinamento della riscossione coattiva: l’immobile può essere ipotecato dall’erario anche quando — per difetto dei presupposti dell’art. 76 — non potrebbe essere pignorato. Questa caratteristica determina la fattispecie più frequente nella prassi notarile: il debitore che, pur avendo un debito fiscale superiore a € 20.000 ma inferiore a € 120.000 (o avendo come unico immobile la prima casa non di lusso), si trova nella situazione paradossale di non essere espropriabile ma di avere comunque un gravame ipotecario che ostacola la libera circolazione del bene. In tale contesto, la facoltà di vendita volontaria ex art. 52, comma 2-bis, assume una rilevanza sistematica di primario rilievo.

4. La disciplina speciale della vendita volontaria: l’art. 52, comma 2-bis, D.P.R. n. 602/1973

4.1 La ratio legis e l’introduzione ad opera del D.L. n. 69/2013

L’introduzione dei commi 2-bis, 2-ter e 2-quater nell’art. 52 D.P.R. n. 602/1973 ad opera dell’art. 52 del D.L. n. 69/2013 risponde a una duplice esigenza: tutelare il debitore tributario consentendogli di realizzare il bene in proprio — conseguendo verosimilmente un prezzo di mercato superiore a quello dell’asta esattoriale — e agevolare la soddisfazione del credito erariale, evitando i costi e i tempi della procedura esecutiva. Come esattamente osservato da Vincenzo Pappa Monteforte in un contributo edito nella e.library della Fondazione Italiana del Notariato, il meccanismo configura “una misura di favore che prevede la possibilità (non l’obbligo) per il debitore di avvalersi della facoltà di vendita in proprio, al fine di evitare la vendita coattiva dei propri beni a valori inferiori a quelli di mercato”. La norma ha piena valenza di disciplina speciale rispetto all’esecuzione ordinaria, e come tale prevale sulle disposizioni del codice di procedura civile nel perimetro di materia specificamente regolato.

4.2 L’ambito applicativo: bene pignorato e mero bene ipotecato

La lettera del comma 2-bis fa espresso riferimento alla vendita del bene “pignorato o ipotecato”, con ciò estendendo la portata applicativa della norma non solo alle ipotesi in cui sia già stato eseguito il pignoramento (con notificazione dell’avviso di vendita ex art. 78 D.P.R. n. 602/1973), ma anche alle ipotesi di mera iscrizione di ipoteca esattoriale senza ancora avvio dell’esecuzione — che rappresentano nella prassi la casistica largamente prevalente. I commi 2-ter e 2-quater dettano vincoli temporali correlati alla data dell’incanto: il comma 2-ter dispone che la vendita debba avere luogo entro i cinque giorni antecedenti la data fissata per il primo incanto; il comma 2-quater prevede che, qualora la vendita non abbia avuto luogo e vi sia necessità di procedere al secondo incanto, il debitore possa esercitare la facoltà fino al giorno che precede tale secondo incanto, al prezzo stabilito ai sensi degli artt. 69 e 81. Nella fattispecie della mera ipoteca senza pignoramento, tali vincoli temporali non trovano applicazione, e il debitore conserva la più ampia libertà di tempistica, essendo tenuto unicamente a ottenere il consenso dell’ADER prima della stipula.

4.3 Il meccanismo del consenso dell’agente della riscossione

Il consenso dell’ADER costituisce elemento strutturale e indefettibile del meccanismo delineato dal comma 2-bis, svolgendo una duplice funzione. Funzione autorizzatoria: l’ADER verifica, prima di prestare il consenso, che il prezzo proposto sia congruo rispetto ai parametri di legge (artt. 68, 79 e 80, comma 2, lett. b), D.P.R. n. 602/1973) e che sussistano le condizioni per soddisfare il credito erariale. Funzione liberatoria: il consenso dell’ADER, unito alla destinazione dell’intero corrispettivo a favore dell’agente della riscossione, è sufficiente a produrre l’effetto purgativo del bene alienato senza necessità di alcun provvedimento del giudice dell’esecuzione.

L’ADER agisce nell’atto nella veste di indicatario di pagamento: la corresponsione dell’intero corrispettivo all’ADER ha efficacia liberatoria nei confronti dell’acquirente indipendentemente dall’effettiva trasmissione delle somme all’ente impositore (quale creditore sostanziale) o dal rimborso dell’eventuale eccedenza al venditore-debitore, che costituiscono rapporti interni inopponibili al terzo acquirente.

5. L’effetto purgativo e i suoi limiti soggettivi

5.1 Il presupposto dell’unicità della formalità pregiudizievole

L’effetto purgativo automatico — cancellazione dell’ipoteca esattoriale per effetto del solo consenso dell’ADER, senza necessità di provvedimento giurisdizionale — opera esclusivamente quando la formalità pregiudizievole (ipoteca esattoriale o pignoramento esattoriale) sia la sola gravante sull’immobile, in assenza di interventi di altri creditori nella procedura esattoriale. Quando sull’immobile gravino altre ipoteche di rango diverso (ad esempio, un’ipoteca bancaria per mutuo fondiario) o vi siano creditori intervenuti nell’esecuzione, il meccanismo del comma 2-bis non può operare in modo autonomo, poiché il consenso dell’ADER non ha il potere di liberare l’immobile da gravami di altri creditori, né di regolare la distribuzione del ricavato tra concorrenti. In tali ipotesi — di frequente ricorrenza nella prassi — la soluzione più praticabile è l’estinzione preventiva del debito erariale con successiva cancellazione consensuale dell’ipoteca, oppure l’accesso agli strumenti di definizione agevolata dei debiti fiscali periodicamente previsti dalla legislazione speciale.

5.2 La determinazione del corrispettivo minimo

Il comma 2-bis rinvia per la determinazione del corrispettivo agli artt. 68, 79 e 80, comma 2, lett. b), D.P.R. n. 602/1973. Il rinvio all’art. 79 — che a sua volta rimanda all’art. 52, comma 4, D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131 (Testo Unico dell’Imposta di Registro) — comporta che il prezzo minimo sia determinato applicando alla rendita catastale rivalutata del 5% i coefficienti catastali moltiplicativi, e moltiplicando il risultato per tre. La formula applicabile è dunque:

Prezzo minimo = Rendita catastale × 1,05 × Coefficiente catastale × 3

Tale meccanismo parametrico produce frequentemente un valore convenzionale sensibilmente superiore al prezzo di mercato, in particolare per immobili ubicati in contesti a scarsa domanda o con rendite catastali risalenti e non aggiornate. Questa discrasia ha alimentato un significativo contenzioso applicativo. La giurisprudenza ha in linea di massima ritenuto prevalente il meccanismo parametrico speciale dell’art. 79 rispetto ai criteri dell’esecuzione ordinaria (art. 568 c.p.c.), confermando la specialità normativa del sistema esattoriale (Cass. civ., sez. III, n. 19270 del 12 settembre 2014).

6. La procedura operativa nel rogito notarile

6.1 La fase pre-rogito: l’istanza all’ADER e l’acquisizione del consenso

La procedura si apre con la presentazione di una istanza formale da parte del debitore all’Agenzia delle Entrate-Riscossione, competente per territorio, contenente: (i) l’identificazione catastale del bene gravato; (ii) l’importo aggiornato del debito iscritto a ruolo, comprensivo di sanzioni e interessi; (iii) il prezzo di vendita proposto e i dati dell’acquirente; (iv) eventualmente, una perizia estimativa del bene. L’ADER verifica la congruità del prezzo rispetto ai parametri di legge e, ove ritenga conforme la proposta, presta il consenso e designa un proprio funzionario delegato per l’intervento nell’atto notarile.

Prima di procedere alla stipula, il notaio rogante deve effettuare un’accurata istruttoria, che comprende: (a) visura ipocatastale integrale del bene, per verificare l’esatta consistenza del gravame e accertare l’unicità dell’ipoteca esattoriale; (b) verifica della soglia debitoria e dell’applicabilità dei limiti ex art. 76 (impossibilità di espropriazione in caso di prima casa unica); (c) riscontro della regolarità della comunicazione preventiva di cui all’art. 77, comma 1-bis. L’assenza di qualunque di tali verifiche può pregiudicare la validità dell’effetto purgativo e la tutela dell’acquirente.

6.2 L’atto notarile: struttura e adempimenti contestuali

Il rogito notarile si struttura attorno alla presenza contestuale di tre soggetti: il venditore-debitore, l’acquirente e il funzionario delegato dell’ADER. Quest’ultimo interviene quale rappresentante dell’agente della riscossione, esprime il consenso alla vendita, riceve il pagamento del corrispettivo — che l’acquirente versa direttamente all’ADER, tipicamente tramite bonifico bancario su conto intestato all’ente — e si impegna alla successiva cancellazione dell’ipoteca. Nell’atto, il notaio dà atto: dell’esistenza dell’ipoteca esattoriale, con indicazione di numero di iscrizione, importo e Conservatoria; del consenso formale dell’ADER con le modalità di pagamento del corrispettivo; dell’impegno del funzionario ADER a richiedere la cancellazione dell’ipoteca entro i termini di legge.

Un profilo critico di rilievo pratico: il rogito non deve mai essere stipulato in assenza di conferma scritta del consenso ADER e senza che il prezzo pattuito sia pienamente conforme ai parametri degli artt. 68, 79 e 80 D.P.R. n. 602/1973. Un atto stipulato in carenza di tali condizioni non produrrebbe l’effetto purgativo, con l’acquirente che si troverebbe ad aver acquistato un bene ancora gravato dal vincolo — con conseguente responsabilità professionale del notaio per violazione dell’obbligo di controllo di legalità. La dottrina notarile ha altresì segnalato che il notaio rogante — solidalmente responsabile con le parti contraenti per la cosiddetta “imposta principale postuma” ai sensi dell’art. 77 D.P.R. n. 602/1973 — ha un interesse qualificato a verificare la corretta applicazione del meccanismo, poiché l’ADER può iscrivere ipoteca anche sugli immobili dei soggetti coobbligati (cfr. Pappa Monteforte, cit.).

6.3 Gli adempimenti post-rogito

A seguito dell’incasso del corrispettivo, l’ADER è tenuta a: (i) richiedere la cancellazione dell’ipoteca al Conservatore dei Registri Immobiliari, ai sensi dell’art. 53, comma 2, D.P.R. n. 602/1973, che impone al concessionario di richiedere la cancellazione della trascrizione entro dieci giorni dal verificarsi delle condizioni di estinzione del procedimento; (ii) rimborsare al debitore l’eccedenza del corrispettivo rispetto al debito erariale “entro i dieci giorni lavorativi successivi all’incasso” (art. 52, comma 2-bis, in fine). Entrambi i termini hanno carattere ordinatorio, ma la loro inosservanza può dare luogo a responsabilità risarcitoria dell’ADER nei confronti del debitore venditore per il ritardo nel perfezionamento dell’effetto liberatorio.

7. L’evoluzione normativa: il comma 2-quinquies introdotto dal D.L. n. 73/2022

Con l’art. 6-ter, comma 1, del D.L. 21 giugno 2022, n. 73, convertito con modificazioni dalla L. 4 agosto 2022, n. 122 (in vigore dal 20 agosto 2022), il legislatore ha inserito nell’art. 52 D.P.R. n. 602/1973 il comma 2-quinquies, applicabile — in forza della disposizione transitoria di cui all’art. 6-ter, comma 2 — anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione.

Il nuovo comma 2-quinquies, intitolato “Vendita diretta, su proposta del debitore, di immobili privi di rendita catastale”, disciplina la fattispecie della vendita volontaria di immobili censibili nel catasto edilizio urbano senza attribuzione di rendita catastale: fabbricati in corso di costruzione, fabbricati collabenti (categoria F/2), fabbricati in corso di definizione, lastrici solari e aree urbane. Per tali beni — per i quali il sistema parametrico dell’art. 79 D.P.R. n. 602/1973 è strutturalmente inapplicabile per difetto della rendita catastale — la norma dispone, in deroga al comma 2-bis, che il valore sia determinato da una perizia inoppugnabile effettuata dall’Agenzia delle entrate in base agli accordi stipulati con l’agente della riscossione ai sensi dell’art. 64, comma 3-bis, D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446. La disposizione risponde all’esigenza pratica — evidenziata da operatori e studiosi — di non lasciare irrisolta la circolazione di categorie patrimoniali sempre più frequenti nella prassi, quali i fabbricati collabenti particolarmente rilevanti nelle operazioni di riqualificazione urbana, per i quali la formula catastale standard era strutturalmente inutilizzabile.

8. Considerazioni conclusive

La disciplina delineata dall’art. 52, comma 2-bis, D.P.R. n. 602/1973 rappresenta un meccanismo di specialità normativa pienamente giustificato dalla peculiare posizione dell’erario nella fase di riscossione coattiva, e dalla necessità di contemperare il principio di indisponibilità del credito tributario con l’esigenza di tutela del debitore e della libera circolazione dei beni immobili.

Permangono tuttavia alcune questioni sistematiche aperte che meritano attenzione critica. In primo luogo, la rigidità del meccanismo di determinazione del corrispettivo minimo fondato sul valore catastale triplicato continua a rappresentare un ostacolo pratico in mercati immobiliari dove il valore catastale supera significativamente quello di mercato, rendendo la procedura non concretamente utilizzabile per molti debitori. L’introduzione di un meccanismo di adeguamento al valore di mercato, analogo a quello previsto per l’espropriazione ordinaria ex art. 568 c.p.c., appare auspicabile de iure condendo.

In secondo luogo, il sistema non fornisce una risposta esplicita alla casistica — frequente nella prassi — in cui sull’immobile gravino sia l’ipoteca esattoriale sia ipoteche di rango diverso. In tali situazioni il notaio è chiamato ad una valutazione caso per caso, con il rischio di esporre l’acquirente a passività non completamente eliminate. La facoltà di vendita volontaria ex art. 52, comma 2-bis, si conferma in conclusione come lo strumento privilegiato per risolvere, in sede negoziale e con l’assistenza del notaio, situazioni patrimoniali altrimenti destinate all’evoluzione coattiva, con vantaggi per tutte le parti coinvolte: il debitore, che realizza il bene a condizioni migliori dell’asta; l’acquirente, che ottiene il bene liberato dal vincolo; l’erario, che soddisfa il credito senza i costi e i tempi della procedura esecutiva.

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Riferimenti normativi e bibliografici

Fonti normative

D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (artt. 49, 52, 76, 77, 78, 79, 80) · D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 2013, n. 98 (c.d. “Decreto del Fare”) · D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito con modificazioni dalla L. 1° dicembre 2016, n. 225 (istituzione ADER) · D.L. 2 marzo 2012, n. 16, convertito con modificazioni dalla L. 26 aprile 2012, n. 44 (revisione soglie artt. 76-77) · D.L. 21 giugno 2022, n. 73, convertito con modificazioni dalla L. 4 agosto 2022, n. 122 (art. 6-ter: comma 2-quinquies) · D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, art. 52, comma 4 (Testo Unico dell’Imposta di Registro) · D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 64, comma 3-bis.

Giurisprudenza

Cass. civ., SS.UU., 22 febbraio 2010, n. 4077 · Cass. civ., sez. III, 1° marzo 2012, n. 3232 · Cass. civ., sez. III, 12 settembre 2014, n. 19270 · Cass. civ., SS.UU., 23 luglio 2021, n. 21165 · Cass. civ., sez. III, ord. 2 luglio 2020.

Dottrina e documentazione notarile

V. Pappa Monteforte, Esecuzione tributaria e vendita ad opera del debitore dell’immobile pignorato o ipotecato, in Le novità fiscali di interesse notarile, e.library Fondazione Italiana del Notariato (art. 56/5603) · Consiglio Nazionale del Notariato, Studio n. 130-2020/T, Ipoteca esattoriale e surrogazione del terzo · www.notariato.it · www.agenziaentrate.gov.it

 

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