Da Manlio Carlo Soldani 
Abstract. Con la sentenza pronunciata il 21 maggio 2026 nelle cause riunite C-684/24 Across Fiduciaria e a. e C-685/24 Unione Fiduciaria e a., la Corte di Giustizia dell’Unione Europea definisce cinque questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato in materia di trasparenza sulla titolarità effettiva e obblighi antiriciclaggio gravanti sulle società fiduciarie italiane. La pronuncia conferma la validità delle disposizioni dell’art. 31 della IV Direttiva AML (Dir. 2015/849/UE, come modificata dalla Dir. 2018/843/UE) alla luce del principio di certezza del diritto e degli artt. 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Afferma, inoltre, che il legislatore italiano è legittimato a qualificare il mandato fiduciario di diritto italiano come «istituto giuridico affine al trust» — indipendentemente dall’assenza di trasferimento proprietario — in ragione della sua funzione economica dissociativa. Riconosce infine la compatibilità con il diritto dell’Unione dell’attribuzione alle camere di commercio della competenza sulle deroghe all’accesso al registro, a condizione che sia assicurata al titolare effettivo la possibilità di ottenere tutela giurisdizionale provvisoria. La sentenza costituisce un passaggio sistematicamente rilevante per la piena operatività del Registro dei titolari effettivi in Italia.
Indice dei contenuti
1. Premessa e inquadramento sistematico
Il Registro dei titolari effettivi — istituito in Italia con il D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231, come modificato dal D.Lgs. 4 ottobre 2019, n. 125, e disciplinato nel dettaglio dal D.M. 11 marzo 2022, n. 55 — costituisce uno degli assi portanti del sistema europeo di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. La sua piena operatività ha tuttavia incontrato ostacoli normativi e applicativi significativi, che hanno ritardato la messa a regime del segmento relativo ai trust e agli istituti affini rispetto alle prescrizioni della IV Direttiva AML.
Il contenzioso all’origine della pronuncia in esame trae origine dall’estensione degli obblighi di comunicazione al registro alle società fiduciarie italiane, qualificate dalle autorità nazionali come soggetti che gestiscono mandati fiduciari assimilabili ai trust. Numerose fiduciarie hanno contestato tale qualificazione davanti al TAR Lazio, invocando l’incompatibilità delle norme di recepimento con il diritto dell’Unione e — in via più radicale — l’illegittimità di talune disposizioni della IV Direttiva stessa. Il TAR Lazio ha respinto i ricorsi. Adito in appello, il Consiglio di Stato ha sospeso il giudizio e sollevato cinque questioni pregiudiziali dinanzi alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE.
La sentenza del 21 maggio 2026 chiude — almeno sul piano del diritto dell’Unione — un ciclo contenzioso di rilievo sistemico. Le sue statuizioni sono vincolanti non soltanto per il giudice del rinvio, ma per tutti i giudici nazionali chiamati a trattare questioni analoghe.
2. Le cinque questioni pregiudiziali: perimetro del rinvio
Il Consiglio di Stato ha articolato il rinvio in cinque distinte questioni riferite all’art. 31 della Dir. 2015/849, nella versione risultante dalle modifiche introdotte dalla Dir. 2018/843:
- (i) Validità dell’art. 31, parr. 1, 2 e 10, alla luce del principio di certezza del diritto;
- (ii) Validità dell’art. 31, par. 4, primo comma, lett. c), alla luce degli artt. 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali UE;
- (iii) Interpretazione dell’art. 31, par. 1, con riguardo alla possibilità per il legislatore italiano di qualificare i mandati fiduciari stipulati da società fiduciarie come «altri tipi di istituti giuridici» soggetti agli obblighi di informazione e accesso;
- (iv) Interpretazione dell’art. 31, par. 4, primo comma, lett. c), con riguardo alla normativa italiana che consente ai soggetti privati di accedere alle informazioni sulla titolarità effettiva di trust e istituti affini;
- (v) Interpretazione dell’art. 31, par. 7bis, con riguardo all’attribuzione a un organo amministrativo non giurisdizionale — le camere di commercio — del potere di concedere deroghe all’accesso.
La struttura del rinvio riflette una strategia difensiva articolata su due livelli: contestazione della validità della fonte europea in radice, e, in subordine, resistenza all’interpretazione estensiva operata dal legislatore italiano in sede di attuazione. La Corte respinge entrambi i livelli difensivi.
| Questione | Disposizione | Oggetto | Statuizione |
|---|---|---|---|
| I | Art. 31, parr. 1, 2, 10 | Certezza del diritto — margine discrezionale Stati | Valido |
| II | Art. 31, par. 4, lett. c) | Compatibilità con artt. 7-8 Carta — accesso con legittimo interesse | Compatibile |
| III | Art. 31, par. 1 | Qualificazione mandato fiduciario come istituto affine al trust | Ammessa — criterio funzionale |
| IV | Art. 31, par. 4, lett. c) | Accesso dei privati alle informazioni sulla titolarità | Compatibile |
| V | Art. 31, par. 7bis | Competenza CCIAA per le deroghe all’accesso | Compatibile — con tutela cautelare obbligatoria |
3. La validità delle disposizioni contestate
3.1. Certezza del diritto e margine di discrezionalità degli Stati membri
La prima questione investe la conformità dell’art. 31, parr. 1, 2 e 10, al principio di certezza del diritto, sotto il profilo della sufficiente determinatezza delle disposizioni che riconoscono agli Stati membri un margine di discrezionalità nell’attuazione della direttiva.
La Corte affronta il tema valorizzando le specificità della materia antiriciclaggio: la complessità e la diversità degli istituti giuridici nazionali — in particolare nel rapporto tra il trust di common law e i suoi equivalenti funzionali di civil law — giustificano una tecnica normativa che rimette agli ordinamenti nazionali la qualificazione concreta degli istituti assimilabili. Tuttavia, la portata e le modalità di esercizio di tale margine risultano definite con sufficiente precisione dalla direttiva stessa, sicché non si pone alcun deficit di determinatezza normativa incompatibile con il principio di legalità dell’Unione.
L’impostazione è coerente con la giurisprudenza consolidata sulla certezza del diritto nelle direttive di armonizzazione: la norma deve consentire agli operatori di prevedere con ragionevole certezza le conseguenze giuridiche delle proprie azioni, senza che ciò implichi l’eliminazione di ogni margine di adattamento nazionale alle specificità dei singoli ordinamenti.
3.2. Compatibilità con gli artt. 7 e 8 della Carta: il test di proporzionalità dell’accesso con legittimo interesse
La seconda questione verte sulla compatibilità dell’accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva — condizionato alla sussistenza di un legittimo interesse — con il diritto alla vita privata (art. 7 Carta) e alla protezione dei dati personali (art. 8 Carta).
Il punto di riferimento obbligato è la sentenza WM e Sovim (CGUE, Grande Sezione, 22 novembre 2022, cause riunite C-37/20 e C-601/20), con la quale la Corte aveva dichiarato incompatibile con gli artt. 7 e 8 della Carta il regime di accesso incondizionato al registro delle società di capitali previsto dalla V Direttiva AML. In quella sede, la Corte aveva ritenuto che l’accesso senza filtri eccedesse il principio di proporzionalità rispetto all’obiettivo di prevenzione del riciclaggio.
Nella pronuncia del 21 maggio 2026, la Corte opera una distinzione decisiva: l’accesso con legittimo interesse — a differenza dell’accesso incondizionato — supera il vaglio di proporzionalità. Il condizionamento dell’accesso alla verifica di un interesse qualificato realizza un equilibrio adeguato tra le esigenze di trasparenza e la tutela della riservatezza dei titolari effettivi. L’obiettivo perseguito — prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo — è qualificato come legittimo e di primaria importanza; il mezzo adottato è proporzionato allo scopo.
| Regime di accesso | Sentenza di riferimento | Esito del giudizio di proporzionalità |
|---|---|---|
| Accesso incondizionato (V Dir. AML — società di capitali) | CGUE, 22.11.2022, C-37/20 e C-601/20, WM e Sovim | Incompatibile con artt. 7-8 Carta |
| Accesso con legittimo interesse (IV Dir. AML — trust e istituti affini) | CGUE, 21.05.2026, C-684/24 e C-685/24 | Compatibile — supera il test di proporzionalità |
4. Il mandato fiduciario italiano come istituto giuridico affine al trust
4.1. La struttura dell’istituto e il nodo del trasferimento proprietario
Il mandato fiduciario di diritto italiano si fonda sull’accordo tra fiduciante e società fiduciaria, con intestazione formale dei beni a quest’ultima nell’interesse del primo. La peculiarità strutturale rispetto al trust anglosassone è netta: mentre il trust implica il trasferimento della legal ownership al trustee — con separazione del patrimonio segregato rispetto a quello del beneficiario — il mandato fiduciario italiano lascia intatta la titolarità sostanziale in capo al fiduciante, attribuendo alla fiduciaria una posizione meramente formale.
Questo elemento era il fulcro dell’argomento difensivo delle ricorrenti: l’assenza di trasferimento proprietario impedirebbe la qualificazione del mandato fiduciario come istituto «affine» al trust ai fini dell’art. 31 della IV Direttiva AML.
4.2. Il criterio funzionale-sostanziale adottato dalla Corte
La Corte respinge l’argomento con una motivazione sistematicamente fondata. Il riferimento dell’art. 31, par. 1, Dir. 2015/849 ad «altri tipi di istituti giuridici» che abbiano «un assetto o funzioni affini a quelli dei trust» orienta l’interprete verso un criterio funzionale-sostanziale, non strutturale-formale. Rileva non la sovrapponibilità con la morfologia del trust di common law, bensì la capacità dell’istituto di realizzare una dissociazione tra titolarità apparente e interesse economico effettivo sui beni: è proprio questa dissociazione a generare il rischio antiriciclaggio che la direttiva intende presidiare.
Il mandato fiduciario italiano — consentendo che i beni siano intestati alla fiduciaria nell’interesse del fiduciante, senza che quest’ultimo risulti visibile nei registri pubblici — si presta funzionalmente alle stesse possibilità di opacizzazione patrimoniale proprie del trust. Il legislatore italiano, nell’estendere gli obblighi di comunicazione al registro alle società fiduciarie, non ha ecceduto i limiti del proprio margine di discrezionalità.
La portata della statuizione supera il caso specifico. La Corte afferma implicitamente che la nozione di «istituto giuridico affine al trust» nella IV Direttiva AML deve essere interpretata in modo autonomo e uniforme a livello europeo, secondo criteri funzionali-sostanziali che prescindono dalle categorie formali dei singoli ordinamenti nazionali. Ne consegue che anche altri istituti di civil law — quali determinati contratti di intestazione fiduciaria, strumenti di segregazione patrimoniale atipici, o accordi di gestione per conto — possono potenzialmente rientrare nell’ambito applicativo dell’art. 31, qualora realizzino una separazione tra titolarità apparente e interesse economico effettivo.
5. Il regime delle deroghe e la tutela giurisdizionale provvisoria
5.1. La competenza delle camere di commercio
La quinta questione verte sulla compatibilità con l’art. 31, par. 7bis, Dir. 2015/849 della scelta italiana di affidare alle camere di commercio — organi amministrativi — il potere di concedere deroghe all’accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva. Le deroghe sono ammesse dalla direttiva quando l’accesso esporrebbe il titolare effettivo a un rischio sproporzionato di frode, rapimento, ricatto, estorsione, molestia, violenza o intimidazione, ovvero quando il titolare effettivo sia minore di età o altrimenti incapace.
La Corte risponde affermativamente alla compatibilità: il diritto dell’Unione non esige che la competenza in materia di deroghe sia affidata a un organo giurisdizionale. L’attribuzione a un organo amministrativo non giurisdizionale è ammissibile.
5.2. La condizione di effettività: la tutela cautelare obbligatoria
La Corte introduce tuttavia una condizione di sistema che non va sottovalutata nella sua portata applicativa: qualora la deroga non sia concessa, i titolari effettivi interessati devono avere la possibilità di ottenere una tutela giuridica provvisoria. La scelta dell’organo competente può ricadere su un’autorità amministrativa, ma il sistema nel suo complesso deve garantire l’accesso a un rimedio cautelare efficace davanti al giudice.
Questa precisazione ha riflessi immediati sull’ordinamento italiano. Il sistema vigente, che assegna alle camere di commercio la competenza sulle deroghe, è compatibile con il diritto dell’Unione a condizione che il titolare effettivo cui la deroga venga negata possa effettivamente ricorrere al giudice amministrativo in via cautelare, con concreta possibilità di ottenere la sospensiva dell’accesso nelle more della decisione di merito. La questione si intreccia con il tema — già emerso nel contenzioso nazionale — dell’effettività della tutela giurisdizionale nei confronti degli atti delle camere di commercio in questa materia.
6. Riflessi sull’operatività del Registro dei titolari effettivi in Italia
6.1. Quadro normativo e stato di attuazione
Il D.M. 11 marzo 2022, n. 55, ha istituito il Registro dei titolari effettivi articolandolo in tre sezioni: una dedicata alle persone giuridiche, una ai trust e agli istituti affini, una agli enti del Terzo settore. È proprio la seconda sezione — quella relativa ai trust e ai mandati fiduciari — ad aver registrato i principali profili di contenzioso, con sospensioni cautelari che ne hanno impedito l’operatività piena.
La sentenza in esame rimuove, sul piano del diritto dell’Unione, i principali ostacoli giuridici che le società fiduciarie avevano frapposto al funzionamento del registro. Il Consiglio di Stato dovrà ora definire il giudizio di rinvio conformemente alle statuizioni della Corte, con effetti prevedibilmente favorevoli alla piena operatività del sistema.
Rimangono aperte, tuttavia, alcune questioni applicative di rilievo: la definizione legislativa del «legittimo interesse» ai fini dell’accesso al registro da parte dei soggetti privati; i criteri operativi per la valutazione delle deroghe da parte delle camere di commercio; l’effettività dei rimedi cautelari accessibili ai titolari effettivi. Su questi profili, il legislatore italiano dovrà intervenire in attuazione della sentenza e in vista del recepimento della VI Direttiva AML, già approvata e in corso di trasposizione.
6.2. Il notaio nell’ecosistema AML post-sentenza
La pronuncia incide sull’attività notarile su più piani. In primo luogo, il notaio che riceve atti aventi a oggetto rapporti fiduciari — intestazioni, cessioni di posizioni fiduciarie, scioglimento di mandati — deve verificare l’adempimento degli obblighi di comunicazione al registro da parte della società fiduciaria coinvolta, nell’ambito delle procedure di adeguata verifica rafforzata della clientela previste dagli artt. 17 e ss. del D.Lgs. 231/2007.
In secondo luogo, la piena operatività del registro rafforzerà la capacità del notaio di accedere, con legittimo interesse, alle informazioni sulla titolarità effettiva degli istituti giuridici nelle operazioni soggette ad adeguata verifica. L’accesso condizionato — ora validato dalla Corte come strumento proporzionato — diventerà uno strumento operativo ordinario nel flusso di adempimenti antiriciclaggio degli operatori professionali obbligati.
7. Considerazioni conclusive
La sentenza CGUE del 21 maggio 2026 nelle cause riunite C-684/24 e C-685/24 segna un momento di chiarimento sistematico nella vicenda del Registro dei titolari effettivi italiano. Le statuizioni possono essere ricondotte a quattro principi fermi.
- Le disposizioni dell’art. 31 Dir. 2015/849, nella versione modificata, sono valide alla luce del principio di certezza del diritto: la tecnica normativa della direttiva, che rimette agli Stati il margine di qualificazione degli istituti affini, è sufficientemente determinata nel perimetro del suo esercizio.
- L’accesso pubblico condizionato alla sussistenza di un legittimo interesse è misura proporzionata e compatibile con gli artt. 7 e 8 della Carta: si conferma la distinzione — già tracciata in WM e Sovim — tra accesso incondizionato (incompatibile) e accesso filtrato (compatibile).
- Il mandato fiduciario di diritto italiano è qualificabile come istituto giuridico affine al trust ai fini della IV Direttiva AML, in base a un criterio funzionale-sostanziale che prescinde dall’assenza di trasferimento proprietario.
- L’attribuzione alle camere di commercio della competenza sulle deroghe è compatibile con il diritto dell’Unione, a condizione che il titolare effettivo cui la deroga sia negata possa accedere a tutela giurisdizionale provvisoria effettiva.
Restano aperte le questioni relative alla definizione positiva del «legittimo interesse» per l’accesso al registro, all’armonizzazione del sistema con le prescrizioni della VI Direttiva AML, e all’effettività dei meccanismi di tutela cautelare contro i dinieghi di deroga. Su questi fronti si concentreranno i prossimi sviluppi normativi e giurisprudenziali.
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Riferimenti normativi e bibliografici
Fonti normative europee
- Direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015 (IV Direttiva AML)
- Direttiva (UE) 2018/843 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018 (V Direttiva AML)
- Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7 e 8
Fonti normative nazionali
- D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231 (normativa antiriciclaggio), artt. 17 ss.
- D.Lgs. 4 ottobre 2019, n. 125 (recepimento V Direttiva AML)
- D.M. 11 marzo 2022, n. 55 (Registro dei titolari effettivi)
Giurisprudenza
- CGUE, 21 maggio 2026, cause riunite C-684/24 Across Fiduciaria e a. e C-685/24 Unione Fiduciaria e a.
- CGUE, Grande Sezione, 22 novembre 2022, cause riunite C-37/20 e C-601/20, WM e Sovim SA
Fonti istituzionali
- CNN Notiziario n. 96 del 21 maggio 2026, Comunicato stampa n. 74/26 CGUE, Lussemburgo
- Corte di Giustizia dell’Unione Europea — curia.europa.eu
- Consiglio Nazionale del Notariato — notariato.it
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