Da Manlio Carlo Soldani 
Sintesi
L’obbligo di dotare e di allegare l’attestato di prestazione energetica agli atti di trasferimento immobiliare ha conosciuto, a partire dal 2005, una stratificazione normativa complessa e non sempre coordinata, culminata nel passaggio da un regime di nullità contrattuale a un sistema di natura esclusivamente amministrativa. Il presente contributo ricostruisce, sulla base della disciplina vigente e degli studi del Consiglio Nazionale del Notariato, l’attuale assetto degli obblighi di dotazione e di allegazione dell’attestato di prestazione energetica nella compravendita immobiliare, distinguendo le diverse fattispecie sanzionatorie previste dal decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192 e chiarendo la posizione del notaio rogante rispetto alla mancata produzione del documento. L’analisi ripercorre l’evoluzione dal regime introdotto dal decreto-legge n. 63 del 2013 a quello, attualmente in vigore, scaturito dal decreto-legge n. 145 del 2013, esamina la disciplina transitoria relativa agli atti stipulati nel periodo di vigenza della nullità e individua le ipotesi che restano escluse dall’obbligo di allegazione, in particolare i trasferimenti a titolo gratuito.
Indice dei contenuti
Premessa e inquadramento sistematico
La disciplina della certificazione energetica degli edifici risponde a una finalità essenzialmente informativa: ridurre l’asimmetria conoscitiva tra le parti di un trasferimento immobiliare circa il rendimento energetico del bene e orientare il mercato verso edifici a miglior efficienza, in attuazione delle direttive europee in materia, dapprima la 2002/91/CE, poi la 2010/31/UE e, da ultimo, la 2018/844/UE. L’atto notarile di compravendita costituisce il momento in cui questa finalità informativa si traduce in obblighi formali puntuali: la dotazione dell’immobile dell’attestato, la sua allegazione al contratto, l’inserimento di una clausola con cui l’acquirente dichiara di aver ricevuto la relativa documentazione.
Mancata dotazione e mancata allegazione costituiscono, sul piano tecnico, due violazioni distinte, sorrette da presupposti e da regimi sanzionatori autonomi, sebbene strettamente connessi: la prima riguarda l’assenza stessa dell’attestato in capo al proprietario, la seconda l’omesso inserimento del documento, o della relativa dichiarazione, nel corpo dell’atto. La distinzione assume rilievo pratico immediato, poiché solo la seconda fattispecie incide direttamente sulla redazione dell’atto notarile, mentre la prima si colloca a monte, nella fase di reperimento della documentazione energetica da parte dell’alienante.
Il quadro che segue ricostruisce dapprima l’evoluzione storica della disciplina, per poi esaminare distintamente l’obbligo di dotazione, l’obbligo di allegazione e il relativo apparato sanzionatorio, concludendo con un’analisi del ruolo del notaio rogante e della casistica applicativa più rilevante, anche alla luce degli studi pubblicati dal Consiglio Nazionale del Notariato.
L’evoluzione della disciplina: dall’attestato di certificazione energetica all’attestato di prestazione energetica
L’attuale regime, privo di conseguenze sulla validità del contratto, è l’esito di un percorso normativo tutt’altro che lineare, disciplinato dal decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, più volte modificato nell’arco di un quindicennio.
Dal 2005 al 2008: la prima stagione della nullità e la sua abrogazione
Nella versione originaria del decreto legislativo n. 192 del 2005, l’allegazione dell’attestato di certificazione energetica agli atti traslativi a titolo oneroso e l’obbligo di consegna a favore del conduttore, in caso di locazione, erano già presidiati dalla sanzione della nullità, sebbene di tipo relativo, da far valere esclusivamente dall’acquirente o dal conduttore. Tale disciplina ebbe vita breve: l’articolo 35, comma 2-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, abrogò i commi terzo e quarto dell’articolo 6 e gli omologhi commi dell’articolo 15 del decreto, facendo venir meno sia l’obbligo di allegazione sia quello di consegna, in entrambi i casi presidiati dalla nullità (Consiglio Nazionale del Notariato, Studio n. 657-2013/C).
Per il quinquennio successivo, dunque, l’unico obbligo che residuava in capo al proprietario era quello di dotazione dell’attestato, privo di qualunque conseguenza sulla validità o sulla stipulabilità dell’atto: il ruolo del notaio, in questa fase, fu definito dal Consiglio Nazionale del Notariato come essenzialmente informativo, non essendo in alcun modo precluso il trasferimento di un immobile non ancora dotato di certificazione energetica.
Il decreto-legge n. 63 del 2013: la nascita dell’attestato di prestazione energetica e il ritorno della nullità
Il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 aveva nel frattempo introdotto, nel corpo dell’articolo 6, un requisito puramente formale e privo di sanzione specifica: l’inserimento, nei contratti di compravendita e di locazione, di una clausola con cui l’acquirente o il conduttore dessero atto di aver ricevuto le informazioni e la documentazione relative alla certificazione energetica dell’edificio.
La svolta più rilevante giunse con il decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2013, n. 90, adottato in attuazione della direttiva 2010/31/UE e per porre fine a una procedura d’infrazione avviata dalla Commissione europea. Il provvedimento sostituì l’attestato di certificazione energetica con l’attuale attestato di prestazione energetica e riscrisse integralmente l’articolo 6 del decreto, introducendo un nuovo comma 3-bis che imponeva l’allegazione dell’attestato “al contratto di vendita, agli atti di trasferimento di immobili a titolo gratuito o ai nuovi contratti di locazione, pena la nullità degli stessi contratti”. Il Consiglio Nazionale del Notariato qualificò espressamente tale nullità come assoluta, segnalando la necessità di un’applicazione prudenziale della norma anche agli atti traslativi a titolo oneroso diversi dalla vendita in senso stretto, quali la permuta, la transazione e il conferimento in società (Studio n. 657-2013/C).
Il decreto Destinazione Italia: dalla nullità alla sanzione amministrativa
Il regime appena descritto rimase in vigore per pochi mesi. Il decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145 (“Destinazione Italia”), convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9, abrogò il comma 3-bis dell’articolo 6 e riscrisse il comma 3, sostituendo la sanzione civilistica della nullità con una sanzione amministrativa pecuniaria a carico delle parti, ed escludendo al contempo i trasferimenti a titolo gratuito dal perimetro applicativo dell’obbligo di allegazione, di informativa e di consegna, che per tali atti permane oggi limitato alla sola dotazione.
Il medesimo decreto-legge ha previsto una disciplina transitoria di particolare interesse: su richiesta di almeno una delle parti, o di un loro avente causa, la sanzione amministrativa si applica, in luogo della nullità anteriormente prevista, anche alle violazioni del previgente comma 3-bis commesse prima dell’entrata in vigore del decreto, purché la nullità non sia già stata dichiarata con sentenza passata in giudicato. La disposizione opera, in sostanza, come una conferma atipica degli atti stipulati nel breve intervallo di vigenza della nullità, compreso tra il 4 agosto e il 23 dicembre 2013, salvaguardandone la stabilità.
Il decreto legislativo 10 giugno 2020, n. 48, attuativo della direttiva (UE) 2018/844, ha successivamente modificato ancora l’articolo 6, incidendo tuttavia su profili diversi — quali la strategia di ristrutturazione a lungo termine del patrimonio immobiliare nazionale e l’integrazione delle infrastrutture di ricarica elettrica — senza alterare la natura amministrativa della sanzione prevista per l’omessa dichiarazione o allegazione, che resta quella consolidatasi nel 2014 e tuttora vigente.
L’obbligo di dotazione dell’attestato nella compravendita immobiliare
L’obbligo di dotazione costituisce il presupposto logico e funzionale dell’obbligo di allegazione: solo un immobile già provvisto di attestato può essere allegato all’atto. Il decreto legislativo n. 192 del 2005 distingue, sul punto, due diversi presupposti.
Il presupposto oggettivo e il presupposto contrattuale
Per gli edifici di nuova costruzione e per quelli sottoposti a ristrutturazioni importanti, l’obbligo di dotazione sorge a prescindere da un trasferimento (presupposto oggettivo, articolo 6, comma 1): l’attestato deve essere prodotto a cura del costruttore prima del rilascio del certificato di agibilità. Per i fabbricati esistenti, invece, l’obbligo si attiva in occasione di un atto di trasferimento, sia a titolo oneroso che gratuito, o di una nuova locazione (presupposto contrattuale, articolo 6, comma 2): se l’edificio non è già dotato di attestato, il proprietario è tenuto a produrlo.
Il dato testuale della norma fa riferimento, per gli atti onerosi, alla sola “vendita”. Il Consiglio Nazionale del Notariato ha tuttavia chiarito che il termine deve essere interpretato in senso lato, quale sinonimo di alienazione, comprensivo di ogni atto traslativo a titolo oneroso: l’applicazione alla permuta si fonda, in particolare, sul rinvio di cui all’articolo 1555 del codice civile, mentre per le altre fattispecie onerose — datio in solutum, transazione, conferimento di immobili in società, assegnazione di alloggi da cooperative edilizie ai propri soci — il fondamento risiede nella ratio della disciplina, riferibile a qualunque negozio che comporti l’immissione sul mercato di un edificio energeticamente rilevante (Studio n. 657-2013/C).
Gli adempimenti del proprietario nella fase delle trattative
L’articolo 6, comma 2, impone al proprietario di rendere disponibile l’attestato al potenziale acquirente sin dall’avvio delle trattative e di consegnarlo alla fine delle medesime: l’adempimento, dunque, precede tipicamente la stipula del preliminare e non soltanto quella dell’atto definitivo. Per gli immobili da costruire, la norma impone di fornire in contratto evidenza della futura prestazione energetica e di produrre l’attestato definitivo entro quindici giorni dalla richiesta del certificato di agibilità.
Il Consiglio Nazionale del Notariato ha precisato che tali obblighi rilevano già in sede di contratto preliminare, sebbene quest’ultimo resti escluso dall’obbligo di allegazione, non producendo esso effetti traslativi: la documentazione dell’avvenuta informazione nel preliminare è dunque opportuna, ma non obbligatoria, e la sua omissione non incide sulla validità del preliminare medesimo (Studio n. 657-2013/C).
La violazione dell’obbligo di dotazione in occasione di una vendita è sanzionata autonomamente dall’articolo 15, comma 8, del decreto, a carico del solo proprietario, con sanzione amministrativa pecuniaria non inferiore a 3.000 euro e non superiore a 18.000 euro: fattispecie distinta, come si vedrà, da quella relativa all’omessa allegazione.
L’obbligo di allegazione e la clausola informativa nell’atto notarile di compravendita
L’obbligo di allegazione costituisce, per la prassi notarile, il punto di maggiore interesse operativo, poiché incide direttamente sul contenuto e sulla struttura dell’atto pubblico di compravendita.
Il perimetro applicativo: atti onerosi e nuovi contratti di locazione
Nel testo oggi vigente, l’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo n. 192 del 2005 impone l’inserimento, nei contratti di compravendita immobiliare, negli atti di trasferimento di immobili a titolo oneroso e nei nuovi contratti di locazione di edifici o di singole unità immobiliari soggetti a registrazione, di un’apposita clausola con cui l’acquirente o il conduttore dichiarano di aver ricevuto le informazioni e la documentazione, comprensiva dell’attestato, relative alla prestazione energetica dell’edificio. Alla dichiarazione si affianca l’obbligo, distinto ma contestuale, di allegare al contratto copia dell’attestato, fatta eccezione per i contratti di locazione di singole unità immobiliari, per i quali è sufficiente la sola clausola dichiarativa.
Il perimetro applicativo dell’obbligo di allegazione non coincide più, dal 2014, con quello dell’obbligo di dotazione: i trasferimenti a titolo gratuito — donazioni in primo luogo — restano soggetti alla sola dotazione, ma non più all’allegazione, all’informativa o alla consegna, diversamente da quanto previsto, per un breve periodo, dal previgente comma 3-bis.
Le modalità di allegazione
Quanto alle modalità materiali di adempimento, il Consiglio Nazionale del Notariato ha precisato, nell’aggiornamento 2014 della propria guida operativa, che l’allegazione può avvenire mediante uno degli esemplari dell’attestato sottoscritti in originale dal tecnico certificatore, mediante copia dichiarata conforme all’originale, oppure mediante copia autentica rilasciata dal notaio ai sensi dell’articolo 57-bis della legge notarile, disposizione che disciplina, in via generale, l’autenticazione di copie di documenti da allegare agli atti notarili.
La distinzione tra obbligo di consegna e obbligo di allegazione resta autonoma: il primo presuppone che l’alienante disponga di almeno due esemplari sottoscritti dal certificatore, uno destinato all’allegazione e l’altro alla consegna materiale all’acquirente, ovvero che il notaio predisponga le relative copie conformi.
| Tipologia di atto | Dotazione | Allegazione | Clausola informativa |
|---|---|---|---|
| Compravendita e altri atti traslativi a titolo oneroso | Sì | Sì | Sì |
| Trasferimento a titolo gratuito (es. donazione) | Sì | No | No |
| Nuovo contratto di locazione di intero edificio | Sì | Sì | Sì |
| Nuovo contratto di locazione di singola unità immobiliare | Sì | No | Sì |
| Contratto preliminare di compravendita | Sì (consegna) | No | Non obbligatoria |
Il regime sanzionatorio vigente e il superamento della nullità
L’attuale assetto sanzionatorio si articola in due fattispecie amministrative distinte, riferite rispettivamente all’omessa dotazione e all’omessa allegazione, oltre a una disciplina transitoria che riguarda specificamente gli atti stipulati nel periodo di vigenza della nullità.
La sanzione per omessa dichiarazione o allegazione
L’articolo 6, comma 3, del decreto stabilisce che, in caso di omessa dichiarazione o allegazione, se dovuta, le parti sono soggette al pagamento, in solido e in parti uguali, della sanzione amministrativa pecuniaria da euro 3.000 a euro 18.000. Per i contratti di locazione di singole unità immobiliari, la sanzione è ridotta a un importo compreso tra euro 1.000 e euro 4.000 e, qualora la durata della locazione non ecceda i tre anni, è ulteriormente ridotta alla metà.
Il pagamento della sanzione amministrativa non esonera comunque dall’obbligo di presentare alla regione o alla provincia autonoma competente la dichiarazione o la copia dell’attestato entro quarantacinque giorni: la norma persegue, dunque, non soltanto una finalità punitiva, ma anche il recupero dell’adempimento sostanziale, ai fini dell’aggiornamento del catasto energetico regionale. L’accertamento delle violazioni è affidato, in sede di registrazione del contratto, all’Agenzia delle entrate, che trasmette le informazioni rilevanti alla regione o provincia autonoma competente per l’accertamento e la contestazione, secondo le regole generali della legge 24 novembre 1981, n. 689.
La sanzione per omessa dotazione e il rapporto tra le due fattispecie
Distinta da quella appena descritta è la sanzione prevista dall’articolo 15, comma 8, del decreto, applicabile in caso di violazione dell’obbligo di dotazione in occasione di una vendita: essa colpisce il solo proprietario, con i medesimi limiti edittali (da euro 3.000 a euro 18.000), ma a titolo di illecito autonomo, riferito alla mancata produzione dell’attestato e non alla sua omessa allegazione all’atto.
Le due fattispecie possono, in linea teorica, cumularsi: qualora l’alienante non abbia mai dotato l’immobile di attestato, egli risponde dell’omessa dotazione ai sensi dell’articolo 15, comma 8, mentre l’omessa allegazione che ne deriva necessariamente esporrà entrambe le parti, in solido, alla sanzione di cui all’articolo 6, comma 3. Si tratta di illeciti amministrativi distinti per presupposto, soggetto responsabile e finalità, sebbene tra loro funzionalmente collegati.
La disciplina transitoria per gli atti stipulati nel periodo di vigenza della nullità
Per gli atti di compravendita stipulati tra il 4 agosto e il 23 dicembre 2013 — periodo in cui l’omessa allegazione era sanzionata con la nullità assoluta del contratto — il decreto-legge n. 145 del 2013 consente, su richiesta di almeno una delle parti o di un suo avente causa, l’applicazione della sola sanzione amministrativa in luogo della nullità anteriormente prevista, a condizione che quest’ultima non sia già stata dichiarata con sentenza passata in giudicato. La disposizione realizza, in sostanza, una conferma atipica dell’atto, volta a tutelare la stabilità dei trasferimenti compiuti nel breve e turbolento intervallo normativo descritto.
| Fattispecie | Norma | Soggetto responsabile | Sanzione amministrativa pecuniaria |
|---|---|---|---|
| Omessa dotazione dell’attestato in caso di vendita | Art. 15, comma 8 | Proprietario (alienante) | Da euro 3.000 a euro 18.000 |
| Omessa dichiarazione o allegazione nel contratto di compravendita | Art. 6, comma 3 | Entrambe le parti, in solido e in parti uguali | Da euro 3.000 a euro 18.000 |
| Omessa allegazione in nuovo contratto di locazione di singola unità immobiliare | Art. 6, comma 3 | Entrambe le parti, in solido e in parti uguali | Da euro 1.000 a euro 4.000 (dimezzata se durata non superiore a tre anni) |
Il ruolo del notaio e la casistica applicativa
Il superamento della sanzione di nullità ha riportato la posizione del notaio rogante entro coordinate già sperimentate dal Consiglio Nazionale del Notariato nel periodo 2008-2013, quando l’allegazione dell’attestato non era presidiata da alcuna sanzione civilistica.
L’assenza di un potere di rifiuto della stipula
Già nel commentare l’abrogazione dell’obbligo di allegazione disposta nel 2008, il Consiglio Nazionale del Notariato aveva chiarito che, ferma restando la possibilità di alienare un immobile ancorché non dotato di attestato, il ruolo del notaio in occasione del trasferimento si sostanzia in primo luogo in un dovere informativo nei confronti delle parti, senza che la documentazione di tale informazione debba necessariamente avvenire nell’atto, e senza che da essa derivi alcun obbligo di non procedere alla stipula. La medesima conclusione si impone, a fortiori, nell’attuale regime, in cui la mancata dotazione o allegazione dell’attestato non incide in alcun modo sulla validità del contratto di compravendita, ma genera unicamente l’esposizione delle parti alla sanzione amministrativa pecuniaria sopra descritta: il notaio, pertanto, non è tenuto, né legittimato, a rifiutare la stipula per la sola assenza dell’attestato.
Le funzioni documentali e di assistenza del notaio
L’intervento del notaio resta peraltro determinante sotto un duplice profilo. In primo luogo, sul piano documentale, spetta al notaio dare atto, mediante l’apposita clausola, dell’adempimento degli obblighi informativi richiesti dall’articolo 6, comma 3, e verificare la regolarità formale dell’attestato da allegare, eventualmente autenticandone copia ai sensi dell’articolo 57-bis della legge notarile. In secondo luogo, nell’ambito del più generale dovere di assistenza imparziale delle parti che connota la funzione notarile — già richiamato in tema di controllo di legalità sostanziale del contratto — il notaio informa le parti del rischio sanzionatorio e dell’obbligo residuo di trasmissione della dichiarazione o della copia dell’attestato entro quarantacinque giorni, anche quando le parti stesse, debitamente informate, decidano comunque di procedere alla stipula in assenza del documento.
Tale funzione informativa si colloca nel più ampio sistema di verifiche e responsabilità che gravano sul notaio in sede di rogito, sebbene, a differenza di quanto accade per le verifiche catastali e ipotecarie, l’omessa allegazione dell’attestato di prestazione energetica non sia, di per sé, suscettibile di determinare la responsabilità civile del notaio per la validità dell’atto, posto che — si ripete — la validità del contratto non è in discussione.
Atti esclusi dall’obbligo di allegazione
L’applicazione pratica della disciplina solleva alcune questioni ricorrenti, in parte già affrontate dal Consiglio Nazionale del Notariato e dal Comitato Triveneto dei Notai.
- I trasferimenti a titolo gratuito (donazioni e negozi a essi assimilabili), soggetti dal 2014 alla sola dotazione;
- Il contratto preliminare di compravendita, privo di effetti traslativi;
- La divisione, anche con conguagli, per la sua natura dichiarativa e non costitutiva, secondo la ricostruzione dottrinale e giurisprudenziale richiamata dal Consiglio Nazionale del Notariato;
- Le fusioni e le scissioni societarie, anche in presenza di edifici energeticamente rilevanti nel patrimonio delle società coinvolte, in quanto vicende meramente evolutive e modificative degli enti societari, non riconducibili ai negozi traslativi, come confermato dal Comitato Triveneto dei Notai nella massima L.A. 15;
- La cessione di azioni, quote o partecipazioni di società proprietarie di immobili, poiché l’atto traslativo ha per oggetto le partecipazioni sociali e non gli immobili, beni di secondo grado rispetto al negozio.
La vendita forzata e il decreto di trasferimento
Una posizione particolare riguarda la vendita forzata in sede di espropriazione immobiliare. Il Consiglio Nazionale del Notariato, con lo Studio n. 263-2014/C, ha ripreso le conclusioni già raggiunte nel precedente Studio n. 12-2011/E, segnalando come, anche a seguito delle modifiche apportate nel 2013 e nel 2014, l’allegazione dell’attestato al decreto di trasferimento, o la sua consegna all’aggiudicatario, costituisca un’opzione opportuna sotto il profilo dell’economia del sistema, pur non potendosi automaticamente estendere alla vendita forzata l’intero apparato sanzionatorio pensato per la compravendita negoziale tra privati, attesa la peculiarità del procedimento esecutivo e l’assenza, in capo al debitore esecutato, di un effettivo potere di adempiere agli obblighi informativi che la disciplina presuppone.
Considerazioni conclusive
Il percorso ricostruito evidenzia un progressivo allontanamento del legislatore dal rimedio della nullità contrattuale, sostituito da un sistema sanzionatorio di natura esclusivamente amministrativa, proporzionato e graduato in funzione della tipologia di atto e di rapporto. La scelta, operata definitivamente nel 2014, appare coerente con la funzione essenzialmente informativa che la certificazione energetica persegue: l’interesse pubblico alla conoscenza del rendimento energetico del patrimonio immobiliare nazionale non richiede, per essere tutelato, il sacrificio della certezza dei traffici giuridici e della stabilità dei trasferimenti immobiliari.
Permane, sul piano sistematico, una duplicità di fattispecie sanzionatorie — l’omessa dotazione e l’omessa allegazione — i cui presupposti e soggetti responsabili è opportuno tenere distinti nella prassi redazionale degli atti di compravendita. Resta, infine, un interrogativo aperto: la strategia di ristrutturazione a lungo termine del patrimonio immobiliare nazionale, introdotta dal decreto legislativo n. 48 del 2020 in attuazione della direttiva (UE) 2018/844 e orientata alla decarbonizzazione del parco edilizio entro il 2050, potrebbe condurre, nei prossimi anni, a nuovi interventi sul regime degli obblighi informativi connessi al trasferimento degli immobili. Sulla base del testo attualmente vigente, tuttavia, non è possibile anticipare un ritorno a rimedi di tipo civilistico, e la prassi notarile può continuare a fare riferimento al quadro qui ricostruito.
Riferimenti normativi e bibliografici
- Decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, recante attuazione della direttiva 2002/91/CE, e successive modificazioni, artt. 2, 3, 6 e 15.
- Decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2013, n. 90.
- Decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145, convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9.
- Decreto legislativo 10 giugno 2020, n. 48, attuativo della direttiva (UE) 2018/844.
- Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 17.
- Consiglio Nazionale del Notariato, Studio n. 657-2013/C, “La certificazione energetica (dall’Attestato di Certificazione all’Attestato di Prestazione Energetica)”, 19 settembre 2013, e relativo aggiornamento, maggio 2014.
- Consiglio Nazionale del Notariato, “La certificazione energetica degli edifici dal 1° luglio 2009”.
- Consiglio Nazionale del Notariato, Studio n. 263-2014/C, “Vendita forzata e attestato di prestazione energetica”.
- Comitato Triveneto dei Notai, massima L.A. 15.
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