Da Manlio Carlo Soldani 
Fonte: Studio n.39-2025/P “Il mutamento di destinazione d’uso” di Mauro Leo e Camilla Pelizzatti, approvato dalla Commissione Studi Pubblicistici del Consiglio Nazionale del Notariato il 26 marzo 2025
Indice dei contenuti
Definizione e Rilevanza Giuridica del Mutamento di Destinazione d’Uso
Il mutamento di destinazione d’uso si configura quando un immobile o una singola unità immobiliare viene utilizzata per finalità diverse da quelle originariamente autorizzate. La giurisprudenza consolidata esclude la rilevanza dell’uso di fatto, stabilendo che la destinazione giuridicamente rilevante è esclusivamente quella risultante dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione o dall’ultimo intervento edilizio autorizzato.
Secondo l’articolo 23-ter, comma 2 del D.P.R. 380/2001, la destinazione d’uso originaria è quella stabilita dalla documentazione che definisce lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’articolo 9-bis, comma 1-bis del medesimo decreto.
La destinazione d’uso assume rilevanza determinante nella pianificazione territoriale attraverso la zonizzazione funzionale, il calcolo degli oneri di urbanizzazione, la definizione degli standard urbanistici e la valutazione del carico urbanistico. L’istituto presenta una duplice natura: urbanistica, riferita alla zonizzazione del territorio con i relativi standard, ed edilizia, riguardante le specifiche capacità funzionali del singolo edificio quale atto di destinazione che vincola il titolare e gli aventi causa.
Le Categorie Funzionali dell’Art. 23-ter TUE
L’articolo 23-ter del Testo Unico dell’Edilizia individua cinque categorie funzionali che rappresentano insiemi di usi aventi medesimo peso insediativo e carico urbanistico:
Categoria a) Residenziale: comprende abitazioni e servizi strettamente connessi alla residenza. La legislazione regionale definisce le destinazioni specifiche ricomprese, che generalmente includono strutture ricettive extralberghiere quali Bed & Breakfast, Residence e case per vacanze.
Categoria a-bis) Turistico-ricettiva: destinata alle attività di ospitalità turistica professionale, inclusi alberghi, pensioni e strutture ricettive organizzate imprenditorialmente.
Categoria b) Produttiva e direzionale: racchiude uffici, studi professionali, attività produttive non inquinanti, laboratori artigianali e centri direzionali.
Categoria c) Commerciale: include attività di vendita al dettaglio e all’ingrosso, pubblici esercizi, centri commerciali e tutte le forme di commercio autorizzate.
Categoria d) Rurale: comprende edifici destinati all’attività agricola, zootecnica e alle residenze rurali funzionalmente collegate all’azienda agricola.
Immagine suggerita: Schema delle categorie funzionali con esempi di destinazioni specifiche Alt text: “Schema tecnico delle cinque categorie funzionali per il mutamento di destinazione d’uso secondo l’art. 23-ter del TUE”
Rilevanza Urbanistica: Mutamenti Orizzontali e Verticali
Mutamenti Urbanisticamente Irrilevanti
I mutamenti all’interno della stessa categoria funzionale sono considerati urbanisticamente irrilevanti poiché non determinano aggravio del carico urbanistico esistente. Il principio dell’indifferenza funzionale tra destinazioni omogenee si basa sulla presunzione che il carico urbanistico rimanga analogo all’interno di ciascuna categoria.
L’attuale formulazione normativa distingue tra mutamenti di singole unità immobiliari (comma 1-bis) e di interi immobili (comma 3). Per le singole unità immobiliari, il mutamento è sempre consentito nel rispetto delle normative di settore, ferma la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni. Per gli interi immobili, il mutamento è subordinato al rilascio dei titoli di cui al comma 1-quinquies e alle eventuali previsioni regionali e comunali.
Mutamenti Urbanisticamente Rilevanti
Il mutamento tra diverse categorie funzionali comporta variazioni significative sui carichi urbanistici e sul fabbisogno di dotazioni territoriali. Anche in assenza di incrementi volumetrici o di superficie, l’uso diverso modifica la qualità e quantità dei servizi collegati, integrando una modificazione che incide sull’assetto urbanistico originariamente previsto dalla pianificazione comunale.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la disciplina urbanistica deve commisurare le dotazioni territoriali all’impatto del carico urbanistico, calcolato sulla base della fruibilità funzionale determinata dalla superficie e volumetria abitabile secondo i requisiti minimi del D.M. 5 luglio 1975.
La Riforma del Decreto Salva Casa
Il D.L. 29 maggio 2024 n. 69, convertito con Legge 24 luglio 2024 n. 105, ha modificato l’articolo 23-ter del TUE introducendo misure di semplificazione per rimuovere gli ostacoli che determinano lo stallo delle compravendite a causa di irregolarità formali.
Sul Decreto Salva Casa Vedi anche:
Modifiche Strutturali della Normativa
Il decreto ha introdotto la definizione di mutamento “funzionale”, realizzato senza interventi edilizi o con opere riconducibili all’edilizia libera ex articolo 6 TUE. La disciplina del mutamento all’interno della stessa categoria funzionale è stata articolata distinguendo tra singole unità immobiliari e interi immobili.
Il comma 1-ter contempla una specifica fattispecie di mutamento urbanisticamente rilevante per singole unità immobiliari tra le categorie a), a-bis), b) e c), ubicate in zone A), B) e C) del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 o equipollenti. Il comma 1-quinquies individua il regime edilizio applicabile, mentre il comma 1-quater stabilisce il regime urbanistico semplificato.
Regime Agevolato per Mutamenti Specifici
Per i mutamenti di cui al comma 1-ter, il legislatore ha previsto significative agevolazioni. L’intervento non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 né al vincolo della dotazione minima di parcheggi della legge 17 agosto 1942, n. 1150. Resta fermo il pagamento del contributo per gli oneri di urbanizzazione secondaria secondo la legislazione regionale.
La ratio della semplificazione si basa sulla circostanza che nelle zone urbanizzate l’incremento del carico urbanistico si presume compensato o ridimensionato dal contesto già infrastrutturato.
Immagine suggerita: Flowchart delle procedure post Decreto Salva Casa Alt text: “Diagramma procedurale per il mutamento di destinazione d’uso secondo le modifiche del Decreto Salva Casa 2024”
Procedimenti e Titoli Abilitativi
Mutamenti Urbanisticamente Irrilevanti
Il comma 1-quinquies stabilisce che qualsiasi mutamento di destinazione d’uso, anche senza opere, richiede almeno la SCIA ordinaria ex articolo 22 TUE. Questa disposizione ha eliminato la precedente incertezza interpretativa sulla necessità di titoli abilitativi per mutamenti all’interno della stessa categoria funzionale.
Per mutamenti accompagnati da opere, è necessario il titolo abilitativo specifico per l’intervento edilizio, con l’eccezione che per opere soggette a CILA si applica comunque la SCIA ordinaria ai sensi del comma 1-quinquies, lettera a).
Mutamenti Urbanisticamente Rilevanti Agevolati
I mutamenti di cui al comma 1-ter seguono il medesimo regime edilizio: SCIA per mutamenti funzionali e titolo specifico per le opere, con upgrade a SCIA per interventi originariamente soggetti a CILA.
Il procedimento si configura a finalità multipla, consentendo la valutazione contestuale della legittimità dell’intervento edilizio e del mutamento urbanistico attraverso un unico titolo abilitativo con doppia valenza.
Mutamenti Non Disciplinati dal Decreto Salva Casa
Per i mutamenti urbanisticamente rilevanti non rientranti nelle agevolazioni del comma 1-ter, quali trasformazioni di interi edifici, mutamenti al di fuori delle zone A, B, C, o coinvolgenti la categoria rurale, permane l’applicazione dei principi giurisprudenziali consolidati.
La giurisprudenza di legittimità riconduce tali mutamenti agli “interventi di nuova costruzione” ex articolo 3, comma 1, lettera e) del TUE, in quanto “trasformazioni urbanistiche del territorio non rientranti nelle categorie precedenti”, richiedendo conseguentemente il permesso di costruire.
Casi Specifici e Problematiche Applicative
Trasformazione di Pertinenze
La trasformazione di locali pertinenziali in unità immobiliari autonome presenta particolare complessità. Il Consiglio di Stato ha chiarito che garage e cantine, pur accedendo alla categoria residenziale come pertinenze, mantengono una finalizzazione d’uso specifica non convertibile. La loro trasformazione in abitazioni richiede il permesso di costruire, configurandosi come passaggio a diversa categoria funzionale con incremento del carico urbanistico abitabile.
Rischio di Lottizzazione Abusiva
Mutamenti globali della destinazione d’uso di complessi immobiliari possono configurare lottizzazione abusiva funzionale quando alterano significativamente l’assetto territoriale previsto dalla pianificazione. La giurisprudenza penale ha riconosciuto la rilevanza del reato anche su territorio già edificato, quando il mutamento incide sulle dotazioni degli standard di zona.
Immobili Vincolati
Per immobili sottoposti a vincolo culturale, l’articolo 21, comma 4 del D.Lgs. 42/2004 impone la comunicazione del mutamento alla Soprintendenza per verificare la compatibilità con il carattere storico-artistico e la conservazione del bene.
Immagine suggerita: Schema delle verifiche necessarie per diversi tipi di immobili Alt text: “Schema delle verifiche tecniche e autorizzative necessarie per il mutamento di destinazione d’uso secondo la tipologia di immobile”
Profili Fiscali e Contributivi
Oneri di Urbanizzazione
Il Decreto Salva Casa ha introdotto una distinzione tra oneri primari e secondari per i mutamenti agevolati. Gli oneri di urbanizzazione primaria sono esclusi poiché le infrastrutture di base sono già presenti nelle zone urbanizzate, evitando duplicazioni di costi. Gli oneri secondari restano dovuti secondo la legislazione regionale, essendo funzionali ai servizi di relazione sociale non automaticamente soddisfatti dal contesto esistente.
Impatti sulla Fiscalità Immobiliare
Il mutamento di destinazione d’uso influisce sul regime fiscale degli atti traslativi attraverso la modifica delle categorie catastali e delle relative rendite. La destinazione d’uso determina l’applicabilità dei benefici prima casa, le aliquote IVA e le imposte di registro, richiedendo una verifica preventiva della conformità per evitare problematiche fiscali successive.
Aspetti Procedurali
Verifiche Preliminari
E’ opportuno che l’acquirente incarichi un tecnico per la verifica della conformità del titolo abilitativo, del decorso dei termini per l’efficacia e dell’assenza di opposizioni amministrative. È necessario controllare l’aggiornamento catastale conseguente al mutamento e la corrispondenza tra destinazione autorizzata e classificazione catastale.
Clausole Contrattuali
L’atto notarile può opportunamente contenere dichiarazioni specifiche sulla destinazione d’uso attuale e pregressa, garanzie sul rispetto della normativa urbanistica e clausole di tutela per eventuali difformità. Particolare attenzione deve essere prestata agli impegni di regolarizzazione per situazioni in corso di definizione amministrativa.
Dichiarazioni sulla Destinazione d’Uso Attuale
“Il venditore dichiara che l’immobile oggetto del presente atto ha attualmente destinazione d’uso [specifica destinazione] come risulta dal titolo abilitativo [numero e data], rilasciato dal Comune di [denominazione] in data [data], e che tale destinazione è conforme a quella risultante dalla documentazione catastale e dagli strumenti urbanistici vigenti.”
Garanzie sulla Regolarità del Mutamento
Per immobili che hanno subito mutamento di destinazione d’uso:
“Il venditore garantisce che il mutamento di destinazione d’uso da [destinazione originaria] a [destinazione attuale] è stato realizzato nel pieno rispetto della normativa vigente, mediante [specificare: SCIA/Permesso di Costruire/altro titolo] n. [numero] del [data], e che non sussistono opposizioni, controlli in corso o provvedimenti sanzionatori da parte dell’Amministrazione comunale competente.”
Clausole per Mutamenti in Corso
Quando il mutamento è in fase di autorizzazione:
“Il venditore dichiara di aver presentato in data [data] istanza di [SCIA/Permesso di Costruire] per il mutamento di destinazione d’uso da [destinazione attuale] a [destinazione richiesta], pratica n. [numero], e si impegna a comunicare tempestivamente all’acquirente l’esito del procedimento. In caso di diniego o prescrizioni, il venditore si obbliga a [specificare conseguenze: risoluzione del contratto/adeguamento prezzo/altro].”
Manleva per Difformità Urbanistiche
“Il venditore assume ogni responsabilità per eventuali difformità urbanistiche relative alla destinazione d’uso dell’immobile, impegnandosi a manlevare e tenere indenne l’acquirente da qualsiasi conseguenza, azione, pretesa o molestia che dovesse derivare da violazioni della normativa urbanistica ed edilizia commesse anteriormente al presente atto, incluse sanzioni amministrative e penali.”
Clausole per Immobili Vincolati
Per immobili sottoposti a vincolo culturale:
“Il venditore dichiara che per il mutamento di destinazione d’uso è stata effettuata la comunicazione alla Soprintendenza competente ai sensi dell’art. 21, comma 4 del D.Lgs. 42/2004 in data [data], prot. n. [numero], e che non sono emerse incompatibilità con il carattere storico-artistico del bene.”
Impegni di Regolarizzazione Catastale
“Le parti si danno atto che a seguito del mutamento di destinazione d’uso sarà necessario procedere all’aggiornamento della classificazione catastale mediante variazione da categoria [attuale] a categoria [futura]. Il venditore/acquirente si impegna a presentare la relativa denuncia di variazione entro [termine] dalla data del presente atto.”
Clausole per Pertinenze Trasformate
Per trasformazioni di pertinenze in unità immobiliari autonome:
“Il venditore dichiara che l’unità immobiliare oggetto del presente atto, originariamente classificata come pertinenza [garage/cantina/deposito], è stata legittimamente trasformata in unità abitativa mediante Permesso di Costruire n. [numero] del [data], con regolare pagamento degli oneri di urbanizzazione e verifica della disponibilità degli standard urbanistici previsti dalla normativa vigente.”
Clausole Risolutive Espresse
“È condizione risolutiva espressa del presente contratto l’eventuale diniego dell’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso richiesta, ovvero l’imposizione di prescrizioni che comportino un aggravio superiore al [percentuale]% del valore dell’immobile. In tal caso il contratto si risolverà di diritto senza necessità di costituzione in mora.”
Clausole per Oneri di Urbanizzazione
“Il venditore dichiara di aver corrisposto tutti gli oneri di urbanizzazione dovuti per il mutamento di destinazione d’uso, come risulta dalla ricevuta n. [numero] del [data] per l’importo di € [cifra]. Restano a carico dell’acquirente eventuali oneri di urbanizzazione secondaria che dovessero risultare dovuti secondo la legislazione regionale vigente.”
Dichiarazioni di Conformità agli Strumenti Urbanistici
“Il venditore attesta che la destinazione d’uso dell’immobile è conforme alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti, ed in particolare [specificare: PRG/Piano Strutturale/PUC] approvato con [atto di approvazione], e che non sussistono vincoli o limitazioni che impediscano l’utilizzazione dell’immobile secondo la destinazione autorizzata.”
Queste clausole devono essere adattate al caso concreto, considerando la tipologia di mutamento, lo stato del procedimento autorizzativo, la presenza di vincoli specifici e il livello di rischio che le parti intendono assumere nell’operazione immobiliare.
Orientamenti Giurisprudenziali
Giurisprudenza Amministrativa
Il Consiglio di Stato ha consolidato l’orientamento secondo cui il mutamento di destinazione d’uso, anche funzionale, costituisce trasformazione urbanistica quando comporta passaggio tra categorie funzionalmente autonome. La rilevanza urbanistica prescinde dall’esecuzione di opere fisiche, basandosi sull’incidenza sui carichi urbanistici e sulle dotazioni territoriali.
Giurisprudenza Penale
La Cassazione penale ha chiarito che il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante senza titolo configura il reato di cui all’articolo 44 del D.P.R. 380/2001, anche in assenza di opere edilizie. L’elemento oggettivo del reato si perfeziona con l’utilizzo difforme dalla destinazione autorizzata, indipendentemente da modificazioni fisiche dell’immobile.
Immagine suggerita: Timeline dell’evoluzione giurisprudenziale Alt text: “Timeline dell’evoluzione giurisprudenziale sul mutamento di destinazione d’uso dalle sentenze fondamentali alle più recenti”
Coordinamento con la Legislazione Regionale
Principi di Applicazione Diretta
Il comma 6 dell’articolo 23-ter impone alle Regioni l’adeguamento della propria legislazione ai principi statali, che trovano applicazione diretta fino all’intervento normativo regionale. Questa disposizione garantisce l’immediata operatività delle semplificazioni introdotte dal Decreto Salva Casa.
Specificazioni Regionali
Le Regioni mantengono la competenza per disciplinare i mutamenti non contemplati dalle agevolazioni statali e per definire le specificazioni delle categorie funzionali. La legislazione regionale può prevedere condizioni più restrittive per unità immobiliari al primo piano fuori terra o seminterrate, bilanciando le esigenze di semplificazione con quelle di tutela territoriale.
Domande Frequenti
È sempre necessario un titolo abilitativo per il mutamento di destinazione d’uso?
La riforma ha eliminato la possibilità di mutamenti completamente liberi. È sempre richiesta almeno la SCIA ordinaria, anche per mutamenti funzionali all’interno della stessa categoria funzionale.
La trasformazione di garage in abitazione rientra nelle agevolazioni del Decreto Salva Casa?
No. La trasformazione di pertinenze in unità immobiliari autonome non beneficia delle semplificazioni, richiedendo il permesso di costruire secondo la giurisprudenza consolidata.
Quali sono i tempi procedurali per l’ottenimento dei titoli abilitativi?
La SCIA consente l’immediato inizio dell’attività, con controllo successivo dell’amministrazione entro 30 giorni. Il permesso di costruire ha tempi istruttori di 60-90 giorni dalla presentazione della domanda completa.
Il mutamento influisce sulla classificazione catastale?
Generalmente sì. Il mutamento di destinazione d’uso comporta spesso il passaggio a categorie catastali diverse, richiedendo la presentazione di dichiarazione di variazione al Catasto con aggiornamento della rendita.
Le agevolazioni si applicano anche ai centri storici?
Sì, purché si tratti di singole unità immobiliari e mutamenti tra le categorie a), a-bis), b) e c). I centri storici rientrano nelle zone A del D.M. 1444/1968 contemplate dalle agevolazioni.
Cosa comporta la realizzazione di mutamenti non autorizzati?
Si configura abuso edilizio con sanzioni penali ex articolo 44 D.P.R. 380/2001 e sanzioni amministrative. È necessario valutare la possibilità di sanatoria o, in caso di impossibilità, procedere con ripristino dello stato dei luoghi.
Come si determina la prevalenza funzionale negli immobili misti?
Secondo le Linee Guida ministeriali, la prevalenza si determina sul numero assoluto delle unità immobiliari destinate a ciascun uso, non sulla superficie complessiva occupata.
Considerazioni Conclusive
Il mutamento di destinazione d’uso ha subito significative modifiche con il Decreto Salva Casa, introducendo semplificazioni mirate per specifiche fattispecie. La distinzione tra mutamenti urbanisticamente rilevanti e irrilevanti, l’identificazione delle procedure appropriate e la verifica della conformità agli strumenti urbanistici rimangono elementi determinanti per la corretta applicazione della normativa.
L’analisi della fattispecie concreta richiede una valutazione tecnica che consideri la tipologia di immobile, la localizzazione urbanistica, le categorie funzionali coinvolte e gli eventuali vincoli specifici. La complessità della materia e l’evoluzione giurisprudenziale rendono indispensabile l’assistenza di professionisti specializzati per garantire la conformità degli interventi e la sicurezza giuridica delle operazioni immobiliari.
Il presente articolo ha carattere generale e informativo, non costituisce parere legale personalizzato e non sostituisce la consulenza diretta con un notaio. Per assistenza specifica relativa alla vostra situazione, vi invitiamo a contattare il nostro Studio per fissare un appuntamento. Contenuto generato con sistemi di Intelligenza Artificiale e supervisionato da professionisti dello Studio Notarile, in conformità ai requisiti di trasparenza del Regolamento UE 2024/1689 (AI Act).